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Acuerdo de Paz y política pública sobre migración de retorno ¿Dónde quedan los exiliados colombianos?

Peace Agreement and Public Policy on Return Migration. Where are the Colombian Exiles?

Accord de Paix et politique publique sur la migration de retour. Où sont les exilés colombiens?

Palabras clave: política pública, migración de retorno, acuerdo de paz y víctimas

Keywords: public policy, return migration, peace agreement and victims

Mots clés: politique publique, migration de retour, accord de paix et victimes

Citar este artículo

Cruz Buitrago, Jorge Armando & Delgado Rivera, Vanessa (2018). Acuerdo de Paz y Política Pública sobre migración de retorno ¿Donde quedan los exiliados colombianos? Derecho y Economía de la Integración n. 5, pp. 43-59. https://juri-dileyc.com/acuerdo-de-paz-y-politica-publica-sobre-migracion-de-retorno-donde-quedan-los-exiliados-colombianos/

Resumen

En el 2016, se firmó el Acuerdo de Paz con la FARC-EP, lo que generó una sensación de cambio en la visión que se tiene al interior y exterior de nuestro país, que puede tener como consecuencia un escenario diferente, quizá optimo, para el retorno de muchos colombianos que han abandonado el país; puesto que Colombia se ha caracterizado por ser un país emisor y de tránsito de migrantes, siendo la principal consecuencia el conflicto armado interno, es por ello que, con este escenario se pretende estudiar los esfuerzos del gobierno colombiano por conformar una Política Pública que permita proteger los derechos de los connacionales retornados.

Abstract

In 2016, the Peace Agreement was signed with the FARC-EP, which generated a sensation of change in the vision that exists inside and outside of our country, which may have as consequence a different, perhaps optimal, scenario for the return of many Colombians who have left the country; since Colombia has been characterized as an issuing and transit country of migrants, the main consequence being the internal armed conflict, which is why, with this scenario, it is intended to study the efforts of the Colombian government to create a Public Policy that will protect the rights of returned nationals.

Résumé

La signature, en 2016, de l’accord de paix avec les FARC-EP a généré une sensation de changement dans la vision, tant interne qu’externe, de la Colombie. La fin du conflit armé permet notamment d’envisager le retour de nombreux nationaux, qui ont dû quitter le pays. C’est dans ce cadre que s’inscrit cet article, dont le but est d’étudier les efforts du gouvernement colombien pour créer une véritable politique publique en faveur des exilés colombiens.

Jorge Armando Cruz Buitrago

Profesor de Derecho Internacional Público | Universidad Santiago de Cali

Colombia

Vanessa Delgado Rivera

Abogada de la Universidad Santiago de Cali | Magister en Derecho con Énfasis en Derecho Público de la Universidad Santiago de Cali, Colombia | Integrante del semillero de investigación en Derecho Internacional Público SIDIP, coordinado por el Mg. Jorge Armando Cruz Buitrago, del grupo de investigación «GICPODERI»

Colombia

El presente capítulo es producto de la investigación realizada en el marco del proyecto denominado: «Migración de Retorno, Derechos Humanos y Posconflicto», presentado por el Centro de Estudios e Investigaciones en Derecho (CEIDE), a partir de la Convocatoria Interna N° 01-2016. Proyecto aprobado y financiado por la Dirección General de Investigaciones (DGI) de la Universidad Santiago de Cali, con código de radicación No. 421-621116.

I. Introducción

En la Casa de Piedra, Cuba, el 26 de agosto de 2012 inició el proceso de diálogos para la terminación del conflicto armado entre el gobierno de Colombia y las FARC-EP, proceso que culminó con un Nuevo Acuerdo Final el pasado 24 de noviembre en el teatro Colón de Bogotá. El Acuerdo se construyó sobre 6 Puntos que las partes consideraron fundamentales: 1. Reforma rural integral, 2. Participación Política, 3. Fin del Conflicto, 4. Solución al problema de las drogas ilícitas, 5. Víctimas, 6. Implementación, verificación y refrendación (Anuario De Proceso De Paz, 2016).

En lo que respecta a estas páginas, nos interesa de manera particular establecer un vínculo entre el fenómeno migratorio de miles de los colombianos exiliados que se vieron obligados a cruzar las fronteras en razón del conflicto armado -sin la pretensión de ser una investigación que aborde de manera precisa el fenómeno del exilio-, el Punto Quinto sobre Victimas del Acuerdo y las Políticas Públicas que, desde la perspectiva de los derechos humanos, viene elaborando el gobierno Nacional con la finalidad de brindar ciertas garantías a los migrantes que retornan. Lo anterior nos permitirá señalar un vacío jurídico que existe en la calificación de las víctimas del conflicto que se encuentran en el exterior y que pretenden regresar; específicamente, aquellas personas que no tienen el estatus de refugiados ni asilados, es decir, que no son consideradas como personas con protección internacional, como es el caso de los exiliados.

En virtud de lo anterior, tomaremos como referente, en primer lugar, el Acuerdo Final de Paz donde se le otorga un desarrollo principal, central, a los derechos de las víctimas del conflicto armado. La discusión sobre los derechos de las víctimas constituye uno de los ejes principales en cualquier proceso de transición de la Guerra a la Paz. En este punto, conviene resaltar los esfuerzos que recientemente viene adelantando el Centro Nacional de Memoria Histórica [1] que, a partir de diversas investigaciones (que se encuentran en su primera fase) como: «Memorias del exilio colombiano: huellas del conflicto más allá de las fronteras»; la campaña: «Me haces falta» y el documentale: «Voces De Refugiadas. Relatos Y Propuestas Para La Paz De Colombia», buscan visibilizar a esa otra parte de las victimas que un día se vieron obligadas a abandonar el país.

En segundo lugar, se abordarán las acciones del gobierno colombiano a través de la puesta en marcha de políticas públicas sobre migración de retorno. Políticas encaminadas a construir una tipología de migrantes que retornan y el tipo de ayuda a la que pueden tener acceso. El análisis de estas políticas públicas nos permitirá mostrar que, dentro de las diversas tipologías de migrantes sobre las cuales se han construido dichas políticas, brillan por su ausencia políticas encaminadas al retorno de miles de exiliados.

En este sentido, merece especial atención el Marco normativo que será objeto de análisis y crítica. Desde luego, partiremos de la columna vertebral que es la Constitución Política de Colombia (artículo 24), continuaremos con el estudio de la Resolución 3131 de 2004 con la que se crea el Programa Colombia Nos Une (El Plan Retorno), abordaremos de manera específica, la Política Integral Migratoria (Documento CONPES 3603 de 2009) y, finalmente, la Ley 1565 de 2012 y su Decreto Reglamentario 1000 de 2013 (donde se establecen por primera vez las categorías e incentivos de retorno).

II. Acuerdo general para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera – Migrantes retornados

El 24 de agosto de 2016 se firmó el Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, suscrito entre el Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC-EP), en el que se decidió poner fin al conflicto armado que ha durado por más de cincuenta años. El Acuerdo fue sometido al mecanismo constitucional de refrendación popular llamado plebiscito con la siguiente pregunta: ¿Apoya usted el acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera? Para sorpresa de muchos colombianos y de la comunidad internacional, la mayoría de votos fueron por el NO. Un total de 6.377.482 votaron por el SÍ y un total de 6.431.376 votaron por el NO.

Sin embargo, con anterioridad, la Corte Constitucional en sentencia C-379 de 2016 manifestó que los efectos de la consulta no tendrían un efecto jurídico sobre lo acordado en la Habana, señaló el máximo tribunal constitucional que el plebiscito tendría un efecto político y vinculante solo para el presidente de la República y no para los demás poderes públicos. En este sentido Tarapués Sandino (2016) afirmó que:

El plebiscito no es pues un instrumento para realizar reformas legales o constitucionales, como el referendo. Al ser un mecanismo para indagar en la voluntad ciudadana sobre un tema de política que le compete al presidente de la República, sus efectos se circunscriben al plano social y político, pero no pasan al plano de lo jurídico.

Dicha votación tuvo en efecto político que llevó a las partes y a la oposición del gobierno a sentarse nuevamente en la Habana para discutir algunos puntos sobre los que ciertos sectores de la sociedad no estaban de acuerdo. En este contexto de incertidumbre y polarización política se firmó el 26 de noviembre de 2016 en el teatro Colón el Nuevo Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de la paz estable y duradera.

El Nuevo Acuerdo Final se firmó teniendo presente que el artículo 22 de la Constitución Política colombiana consagra la Paz como un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento. Dicho Acuerdo, vale la pena afirmarlo, permite terminar un conflicto armado, el más antiguo del mundo, que durante muchos años ha causado violaciones sistemáticas a los derechos humanos. Desde esta perspectiva, las víctimas ocupan un lugar fundamental en la reconstrucción de la memoria individual y colectiva. De esta manera se llegó a dos acuerdos centrales: 1. «Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición» y 2. «Compromiso con la promoción, el respeto y la garantía de los derechos humanos».

En el Nuevo Acuerdo Final no se hicieron cambios sustanciales a los derechos de las víctimas en el extranjero. Muestra de lo anterior, es la referencia casi que accidental que se encuentra en un apartado titulado: «Procesos colectivos de retornos de personas en situación de desplazamiento y reparación de víctimas en el exterior». Cabe mencionar que en el Acuerdo se estipula que a las víctimas del conflicto armado se les deben de garantizar los derechos a la verdad, justicia, reparación y la no repetición, contemplados en la Ley 1448 de 2011 conforme al artículo 28 de la misma. En esta Ley se establecen medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno. Esta Ley en su artículo 3 señala que son víctimas:

(…) aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas Internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno.

La anterior definición, ratione temporis, entonces, no incluiría como víctimas a los refugiados, asilados y exiliados que antes de esta fecha salieron huyendo del país. En este punto, resulta necesario recordar que con la aplicación del Decreto 1923 conocido como el Estatuto de Seguridad durante el gobierno de Julio César Turbay (1978-1982), muchos colombianos: artistas, intelectuales, líderes sindicales, campesinos, estudiantiles y defensores de derechos humanos tuvieron que abandonar el país por las amenazas de muerte que rodearon esa parte de nuestra historia que estamos llamados a reescribir (Jiménez Jiménez, 2009).

No obstante, el artículo 3 en su Parágrafo 4º establece una excepción que merece un análisis particular. Al respecto señala que:

Las personas que hayan sido víctimas por hechos ocurridos antes del 1° de enero de 1985 tienen derecho a la verdad, medidas de reparación simbólica y a las garantías de no repetición previstas en la presente ley, como parte del conglomerado social y sin necesidad de que sean individualizadas.

El Parágrafo establece una diferencia entre quienes han sido víctimas antes y después del 1 enero de 1985. Aquellas personas que fueron víctimas antes de esta fecha solo tendrán derecho a una reparación simbólica, lo que quiere decir que no tendrán derecho a una indemnización. Evidentemente se establece una discriminación que no cobija a miles de colombianos que sufrieron de manera directa la violencia institucional, particularmente, aquellos que se vieron obligados a atravesar las fronteras en busca de protección en la época del Estatuto de seguridad.

La reparación integral a las víctimas, tan urgente en el posacuerdo, conlleva tanto una indemnización monetaria o la restitución de unos bienes, además de un acompañamiento del Estado que permita restituir su dignidad, memoria, recobrar la verdad y establecer condiciones para que dichas acciones no se vuelvan a repetir (Unidad Para Las Víctimas, 2015).

Por otro parte, la Ley 1148 de 2011 establece por primera vez el Derecho a Retornar, con el objetivo de dar inicio a las medidas para garantizar el retorno y las reubicaciones tanto colectivas como individuales. El artículo 28 numeral 8 prevé lo siguiente:

Derecho a retornar a su lugar de origen o reubicarse en condiciones de voluntariedad, seguridad y dignidad, en el marco de la política de seguridad nacional.

La Ley no es precisa en cuanto a qué tipo de migrantes forzados hace referencia. Al respecto se requiere construir un marco normativo que abarque todas las figuras en fuga (Mezzadra, 2005) que han tenido que huir de sus lugares de origen, ya sea cambiando de ciudad, como es el caso de los desplazados o, saliendo del país, como es el caso de los refugiados, asilados y exiliados.

Por otro lado, en el Nuevo Acuerdo Final se vuelve a discutir sobre el estatus de las víctimas en el extranjero y se aborda la temática del retorno de manera general, al establecer que le compete al Gobierno Nacional poner en marcha programas colectivos y Políticas Públicas, especificando el retorno y reubicación de personas en situación de desplazamiento; asimismo, de planes de retorno acompañado y asistido para las víctimas en el exterior; de igual manera, es tarea del gobierno buscar el fortalecimiento del trabajo mancomunado a nivel territorial con la implementación del Acuerdo llamado: «Hacía un nuevo campo colombiano: Reforma Rural Integral» (Acuerdo De Paz, 2016, p. 182).

Ahora bien, estas condiciones van a permitir que, de acuerdo al Centro Nacional de Memoria Histórica, más de 5 millones de colombianos que viven en el exterior puedan retornar a su lugar de origen. Aunque el artículo citado anteriormente, no especifica de qué tipo de retorno ni a quiénes está dirigida la disposición normativa (desplazados, refugiados, asilados, exiliados), dicha disposición sirve de criterio para trazar la ruta que permita la formación de una Política Pública de Reparación Integral, en un escenario que tome de manera particular a las víctimas que se encuentran en el exterior.

De esta manera, el proceso de migración de retorno debe contar con el acompañamiento de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, cumpliendo tres principios fundamentales. En primer lugar, voluntariedad, en el cual la persona manifiesta libremente su decisión de retornar o de reubicarse, teniendo conocimiento de las condiciones de dicho territorio. En segundo lugar, seguridad, puesto que se debe garantizar la integridad física de la persona que pretende retornar o reubicarse. De igual manera, se debe garantizar la reparación a partir de derecho a la propiedad y, por supuesto, de los modos de vida que se requieren en el proceso de reintegración y estabilización socioeconómica. Desde luego esta es una tarea pendiente del Estado colombiano quien es el responsable de crear espacios y condiciones de seguridad con el fin de garantizar la vida e integridad personal de las victimas del exterior que pretenden retornar. Por último, la dignidad, que involucra la restitución de los derechos vulnerados, permitiendo el acceso efectivo a los planes, programas y proyectos orientados a la atención integral de las víctimas, con el objetivo de ayudar al goce efectivo de los derechos (Unidad Para Las Víctimas, 2017).

Cabe resaltar que en el Acuerdo se hace énfasis en la existencia de víctimas que han tenido que salir del país por causa del conflicto armado. De ahí que se debe fortalecer el programa de reconocimiento y reparación de víctimas en el exterior, vinculando a los refugiados, asilados y exiliados victimizados a causa del conflicto, por medio del desarrollo de planes de «retorno acompañado y asistido». Como bien lo afirma el grupo de trabajo de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento – CODHES (2017, p. 6):

La implementación del Acuerdo Final de Paz solo tendrá éxito en tanto garantice los derechos de las víctimas en el exterior, se fortalezcan las garantías de no repetición y se faciliten soluciones duraderas para este significativo universo de víctimas, como es el caso de la integración local en los países de acogida y el retorno.

En cuanto al retorno asistido de víctimas en el extranjero, el Acuerdo impulsa el retorno al país con el objetivo de brindar posibilidades en la construcción de proyectos de vida, en donde quien retorna tenga condiciones dignas en el proceso de admisión por medio de la coordinación de estos planes que permita, a través de las instituciones, garantizar sucesivamente el acceso a los derechos básicos (salud, vivienda, trabajo, educación, entre otros). Se menciona que dicha reubicación se podrá realizar tanto en la zona de origen o en las que les brinde el Gobierno, siendo esta una decisión de la víctima (Acuerdo De Paz, 2016, p. 183).

Finalmente, el Acuerdo representa un punto de partida para el reconocimiento de los derechos de las víctimas que se encuentran en el exterior como son los exiliados. Sin embargo, se requiere de una serie de medidas tendientes a articular lo estipulado en el Acuerdo de Paz con la Ley de Victimas (1148 de 2011). En cuanto a la modificación normativa es preciso construir una categoría precisa del exiliado como sujeto de derecho teniendo en cuenta el hecho victimizante, el acceso a reparación y el acompañamiento en el proceso de retorno (Codhes, 2017, p. 8).

En las páginas siguientes, abordaremos las Políticas públicas que se han elaborado en materia de migración de retorno para evidenciar la insuficiencia de las mismas respecto a los exiliados como víctimas del conflicto armado.

III. Marco normativo sobre migración de retorno

El derecho a migrar o ius migrandi (Vitale, 2006) se encuentra establecido en la Constitución Política de Colombia de 1991:

Artículo 24. Todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y permanecer y residenciarse en Colombia.

El Gobierno Nacional podrá establecer la obligación de llevar un informe de residencia de los habitantes del territorio nacional, de conformidad con la ley estatutaria que se expida para el efecto (2015, p. 16).

El derecho a la libre circulación comprende tanto la facultad de los colombianos de desplazarse por todo el territorio nacional, así como de entrar y salir (emigrar) de él cuando lo decidan. También incluye el derecho de residencia en donde se brinda la facultad de determinar el lugar donde se desea vivir, igualmente del asiento principal de sus negocios (Barreto & Sarmiento, 1997, pp. 86-87).

Este derecho constitucional se construye sobre la base de quien sale (emigrante) y quien llega (inmigrante). De igual manera, se puede inferir de lectura de este artículo de manera que implícita se encuentra el derecho de retornar (entrar) al país. Sin embargo, quienes han salido por las violaciones sistemáticas a los derechos humanos o por infracciones al derecho internacional humanitario, requieren de condiciones sociopolíticas distintas que incentiven el retorno. La categoría tradicional del migrante retornado que, desde la perspectiva de las ciencias sociales, ha sido objeto de análisis, es la de aquellos migrantes exitosos que salieron de manera voluntaria en busca de mejores oportunidades y que regresan con capital económico. Aún las personas que emigran en condiciones de irregularidad, hacen parte de esta categoría de migrantes que comparte junto con las mercancías y capitales el mismo campo de análisis (Constitución Y Ciudadanía, 2007). Lo anterior es importante tomarlo en cuenta, dado que, si tenemos construida una tipología de migrantes que retornan por fuera del marco del conflicto armado, entonces, se estaría desconociendo que muchos colombianos han salido del país sin que medie la voluntad, es decir, obligados por las condiciones socio políticas propias del conflicto armado. Luego, las primeras políticas públicas toman como referente al migrante exitoso tal como lo veremos en las siguientes páginas.

En lo que sigue, se estudiará el desarrollo normativo de las políticas públicas que se han elaborado en materia de migración y, en especial, de migración de retorno.

III.1. Resolución 3131 De 2004: El Programa Colombia Nos Une 2004

De los primeros esfuerzos del gobierno colombiano por el tema migratorio, surge la Resolución 3131 de 2004, que da vida al programa Colombia nos Une, donde el gobierno colombiano conforma un equipo dedicado exclusivamente a la ejecución y al desarrollo de la Política Migratoria del país. El programa reconoce el transnacionalismo como el eje fundamental de articulación entre las comunidades en el exterior y el país. Este programa busca facilitar y promover los vínculos entre los colombianos residentes fuera del territorio nacional con sus familias, sus regiones de origen y de manera extensa con Colombia. Colombia Nos Une reconoce la importancia de gestionar mecanismos de vinculación que cobijen los diferentes ámbitos en que se desarrolla la cotidianidad de los migrantes, a saber: regiones/ países de origen y de destino (Cancillería, 2014).

De igual manera, se crea el Grupo Interno de Trabajo Colombia Nos Une, adscrito a la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano; grupo que desarrolla sus actividades a través de cinco ejes de trabajo encaminados a: 1. el fortalecimiento de la comunidad colombiana en el exterior; 2. la adecuación de servicios y beneficios que contribuyen a elevar la calidad de vida de los colombianos en el exterior; 3. el acompañamiento a los migrantes que retornen al país; 4. la gestión de iniciativas para la migración ordenada de colombianos al exterior; 5. la identificación y establecimiento de contacto con los colombianos residentes en el exterior que se distinguen por sus logros como empresarios, académicos o artistas, y la vinculación entre colombianos en diferentes partes del mundo. Como puede observarse el Programa Colombia nos tiene un perfil macroeconómico que busca potenciar bienes y servicios creados por los migrantes en el extranjero. Ahora, aunque en el Punto 3 se establece el acompañamiento a los migrantes que retornen al país, la Resolución no especifica a qué tipo de migrantes hace referencia, lo que nos permite evidenciar que la normatividad se dirige hacia un sector específico de las diversas categorías de migrantes: el exitoso.

III.2. Plan Retorno 2009

Es en el año 2009 que se empieza a construir una tipología más precisa de migrantes retornados. El Ministerio de Relaciones Exteriores ha venido ejecutando desde el año 2009 el Plan retorno, que permite que se brinden alternativas y acompañamiento a los migrantes colombianos que regresan al país en situación de vulnerabilidad, para que tengan alternativas de inserción laboral, productiva y atención inmediata en el momento de retornar a Colombia. 

De este programa se han beneficiado 3.723 colombianos en su regreso al país, como resultado de las alianzas con entidades a nivel nacional, departamental y municipal, y con empresas del sector público y privado. Del Plan Retorno, se conoce que se han beneficiado en el año 2009 a 274 colombianos; en el 2010, 679; en el 2011, 1.319, y en 2012 entre enero y noviembre un total de 1.451 (Cancillería, 2014); para un total de 3. 723 colombianos que regresan al país (Cancillería, 2017).

Para resumir, después de la creación de Colombia Nos Une, se continuó con la generación de iniciativas orientadoras de la Política Integral Migratoria, entre las que se destaca: el Decreto 1239 de 2003 dando creación a la Comisión Nacional Intersectorial de Migración; el Decreto 110 de 2004 en el que se definen funciones y responsabilidades frente a los temas de migración por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores; el Decreto 4000 de 2004 que trata el control de extranjeros; el Plan de Desarrollo 2006-2010 cuyo objetivo se basa en fortalecer la política estatal migratoria; el Plan Exterior Colombiana 2006-2010 en el que uno de sus objetivos propone diseñar una política integral de migraciones; el Plan Comunidad en el Exterior en el que principalmente se busca acercar a los colombianos a los consulados y embajadas de cada país; el Proyecto Redes Colombia busca establecer un sistema de redes sociales para los colombianos por medio del Centro de Estudios para la Migración Internacional (CEMIC) (Jiménez & Trujillo, 2010, pp. 425-426).

Es evidente que se vienen haciendo esfuerzos positivos en materia de migración de retorno por parte del Estado colombiano, pero en estos documentos normativos también es evidente el carácter instrumental de las normas al estar dirigidas a cierto capital humano, como si los colombianos en el extranjero fueran mercancías.

III.3. Política Integral Migratoria (PIM). Documento CONPES 3603 de 2009

Para el periodo de 2014 – 2018 se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo, a través de la Ley 1753 de 2015, que abarca el fenómeno migratorio. En cuanto a la movilidad social, uno de sus objetivos es el de generar alternativas para crear empleos de calidad y acceder al aseguramiento ante la falta de ingresos y los riesgos laborales. De igual manera, se pretende aumentar la formalización y calidad del empleo -siendo unos de sus puntos el promover acciones frente a la migración laboral-, quedando a cargo del Ministerio del Trabajo crear la Política de Migración Laboral, que permita fomentar acciones encaminadas a que los trabajadores migrantes tengan garantías de igualdad de oportunidades.

El proceso de institucionalización de la Política Integral Migratoria se concretó a partir de la elaboración, aprobación y seguimiento del Documento CONPES 3606/09 (Bedoya, 2015, p. 82). El documento aborda las diferentes dimensiones del desarrollo de la población migrante, las reformas institucionales necesarias para su correcta implementación; se detallan los productos, actividades, presupuesto asociado y recomendaciones que tienen el propósito de ser ejecutadas para cumplir con los lineamientos que se exponen en la PIM (Documento Conpes, 2009, p. 1).

Lo anterior, trae como consecuencia el surgimiento de la «Política Integral Migratoria» donde por primera vez el gobierno decide analizar la situación real del colectivo emigrante y los inmigrantes que residen en Colombia. En este aspecto el gobierno junta dos fenómenos que merecen marcos normativos diferentes porque no es igual el contexto en el que salen los colombianos y las razones que motivan a los extranjeros a residenciarse en Colombia. En otras palabras: la mayoría de colombianos emigran con motivo del conflicto armado, lo que no sucede con los inmigrantes que viven actualmente en Colombia.

En la Política Migratoria se evidencia la insuficiencia de mecanismos para enfrentar el fenómeno de las migraciones en el país (por la falta de distinción, tipología y comprensión del fenómeno). Desde luego, algo importante a señalar es la apuesta (así sea en términos retóricos) por parte del gobierno de reconocer como fundamental bienestar de los colombianos en el exterior y de sus familias que residen en Colombia (Jiménez & Trujillo, 2010, p. 424).

El Documento CONPES, entonces, tiene como eje central: la defensa, protección y garantía de los derechos de todas las personas involucradas en los procesos migratorios. En términos generales y abstractos se habla de la creación de escenarios que beneficien la decisión de migrar bajo condiciones de libertad en las que los ciudadanos construyan su propio destino con el acompañamiento y protección del Estado [2].

Se realiza, igualmente, un diagnóstico sobre el fenómeno migratorio colombiano y se registran históricamente tres olas comprendidas en los periodos de la década de los años sesenta (mayoritariamente hacia Estados Unidos, primera ola), la década de los años ochenta (dirigido a Venezuela, segunda ola) y la década de los años noventa (en rutas hacia España, tercera ola) (Documento Conpes, 2009, pp. 27-28).

III.4. Ley 1565 de 2012 y Decreto Reglamentario 1000 de 2013: tipología del migrante retornado

El 31 de julio de 2012 se aprueba la Ley 1565 en la cual se dictan disposiciones y se fijan incentivos para el retorno de los colombianos residentes en el extranjero. Disposiciones de carácter aduanero, tributario y financiero que establecen una condición para quienes quieren regresar: tener capital financiero para poder realizar la inversión en Colombia. Esto solamente es aplicable en una ocasión y no beneficia a personas que tengan condenas vigentes en Colombia o en el exterior [3]. De igual manera, la Ley ofrece un acompañamiento integral para los colombianos que voluntariamente retornen al país.

Merece la pena resaltar el artículo 3 de la Ley 1565 de 2012 donde se establece por primera vez una tipología de migración de retorno: 1. el retorno solidario; 2. el retorno humanitario o por causa especial; 3. el retorno laboral y 4. el retorno productivo.

En este sentido y de acuerdo a la información proporcionada por el Ministerio de Relaciones Exteriores en el Registro Único de Retornado (RUR), un total de 5.942 connacionales han recibido el certificado de beneficiarios de la Ley 1565 de 2012 desde noviembre de 2013 a marzo de 2017, retornando principalmente del país vecino Venezuela con un total de 1.906, España 1.283, Estados Unidos 1.092 siendo los tres países con el mayor número de retornados. Al respecto es importante señalar dos cuestiones que consideramos imprescindibles. En primer lugar, las cifras alarmantes de «venezolanos» que está llegando al país como resultado de la crisis económica, no son en estricto sentido ciudadanos venezolanos, son también colombianos que, sin importar las condiciones de su proceso migratorio, han decidido regresar a Colombia. En segundo lugar, los colombianos que proviene de España, han retornado por causa de la crisis económica en dicho país y por las políticas del gobierno español enfocadas en incentivar el retorno de colombianos.

En este orden de ideas veamos en qué consiste la tipología de migrantes retornados construida por el gobierno colombiano para establecer si en alguna de éstas caben los exiliados como víctimas del conflicto armado y si esta arquitectura jurídica ha sido realmente efectiva:

a) Retorno solidario: es aquel realizado por colombianos víctimas del conflicto armado interno, así como los pobres de solemnidad, tal como lo establece la Unidad para la Atención y Reparación Integral de Víctimas (UARIV) en la Ley 1448 de 2011 [4].

En cuanto a esta tipología, según la Unidad para la Reparación de Víctimas, existen 10 países desde donde se han recibido la mayor cantidad de declaraciones en el que se ha dejado constancia de las circunstancias de modo, tiempo y lugar que ocurrieron en el momento del hecho victimizante, siendo Ecuador con 1.979 peticiones el país desde el que se han hecho la mayor cantidad de declaraciones; segundo Venezuela con 1.390; tercero Canadá con 1.202; cuarto Estados Unidos con 1.031; quinto España con 782; sexto Panamá con 386; séptimo Costa Rica con 277; octavo Chile con 207; noveno Suecia con 79 y, por último Francia con 75 solicitudes. Al respecto surge una pregunta respecto a la territorialidad de la Ley, es decir a la aplicación ratione loci, en este sentido: ¿los exiliados son víctimas del conflicto armado sin importar que residen el exterior? En la actualidad se han recibido 7.090 solicitudes de inscripción en el Registro Único de Victimas desde 43 países.

b) Retorno humanitario o por causa especial: Es el retorno que realiza el colombiano por alguna situación de fuerza mayor o causas especiales [5].

En este tipo de retorno se especifican las causas especiales, es decir, se hace referencia al riesgo en la integridad física, social, económica, personal y/o la de sus familiares, además se toma en cuenta el abandono o muerte de familiares radicados con el migrante en el exterior. Aquí cabe preguntarse si la situación de crisis mundial que ha obligado a regresar se puede considerar como una situación de fuerza mayor o causa especial. Debido a que los procesos migratorios son mixtos (voluntarios y forzados), por razones económicas dichas familias se fragmentan. Por tal razón la normatividad se enfoca en asegurar la protección de la unidad familiar sin que conlleve ninguna clase de discriminación de sexo, raza, nacionalidad y/o género (Ministerio De Relaciones Exteriores, 2017, p. 4).

Por otro lado, en la plataforma del Registro Único de Retornados (RUR) se puede encontrar gran cantidad de personas que han obtenido el certificado como beneficiaros por departamentos de retorno humanitario o por causa especial, población que retorna sobre todo de los países fronterizos (Ministerio De Relaciones Exteriores, 2017, p. 7) [6].

El Ministerio de Relaciones Exteriores a través del programa Colombia Nos Une, en articulación con la Cruz Roja Colombiana y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), desde noviembre del año 2013 hasta mayo del año 2017, documentan que se ha prestado atención humanitaria a 8.114 personas que retornaron a Colombia en situación de vulnerabilidad de conformidad con lo mencionado en el Retorno Humanitario establecido en la Ley 1565 de 2012, lo que representa el 99,4% de atención a población proveniente de Venezuela y Ecuador, cifras que coinciden con los beneficiaros por departamentos enunciados anteriormente.

En el proceso de atención humanitaria a migrantes desde el 2013 a 2017, los tres departamentos con mayor atención son: Norte de Santander, La Guajira y Arauca, los cuales están ubicados en zona fronteriza con la República Bolivariana de Venezuela. Según el Ministerio de Relaciones Exteriores, este es el mayor punto de ingreso de población y además cuenta con una alta situación de vulnerabilidad económica.

c) Retorno Laboral: es el realizado por los colombianos que retornan a sus lugares de origen con el objetivo de emplear sus capacidades, saberes, oficios y experiencias de carácter laboral adquiridas en el exterior y en Colombia.

Esta tipología es una extensión de la normatividad anteriormente analizada en la que prevalece la figura del migrante exitoso. En cuanto a las estadísticas, el Ministerio de Relaciones Exteriores, de acuerdo a la información contenida en el Registro Único de Retornado, señala que un total de 2.193 personas han obtenido el certificado de beneficiario de la Ley 1565 de 2012, estos datos han sido recolectados entre noviembre de 2013 a marzo de 2017 [7]. Un dato que resulta ser llamativo es que hay un total de 241 personas que no reportan su departamento de origen.

Por su parte, la Cancillería inició en el 2016 mediante el Convenio No. 016 del 31 de octubre, la implementación de una estrategia de atención entre el Ministerio de Trabajo y el Registro Único de Retornados, con el objetivo de promover, articular y monitorear las iniciativas de orientación y acompañamiento en este tipo de retorno con los departamentos que presentaron mayor flujo migratorio [8].

d) Retorno Productivo: es el realizado por los colombianos para cofinanciar proyectos productivos vinculados al plan de desarrollo de su departamento y/o municipio de reasentamiento, con sus propios recursos o subvenciones de acogida migratoria

De acuerdo a la información contenida en el Registro Único de Retornados un total de 1.777 connacionales han obtenido el certificado de beneficiarios de la Ley 1565 de 2012, conforme a la información proporcionada por el Ministerio de Relaciones Exteriores entre noviembre de 2013 a marzo de 2017 [9].

El Ministerio de Relaciones Exteriores argumenta que al 2 de mayo de 2017 se han implementado un total de 126 proyectos productivos con los departamentos de Nariño, Norte de Santander, Chocó, Atlántico, Risaralda, Quindío, Caldas, Valle del Cauca, Antioquia y Cundinamarca, de tipo asociativo e individual.

Entre los proyectos asociativos con el departamento de Nariño, se han implementado un total de 12 proyectos productivos, con un número de beneficiarios directos de 610; en Chocó en el municipio de Juradó se realizó un proyecto productivo beneficiando a 100 ciudadanos; en Norte de Santander se han realizado 4 proyectos productivos que han beneficiado a 99 personas [10]. Resulta importante mencionar que la Ley 1565 de 2012 en su artículo 4, enuncia los incentivos y el acompañamiento que, según la citada Ley debe ser integral a los diversos tipos de retorno. De igual modo, el artículo 5 enuncia los incentivos tributarios, en donde quedarían exentos del pago de todo tributo y de los derechos de importación que graven el ingreso al país.

Por otra parte, el Decreto 1000 de 2013, que reglamenta la Ley 1565 de 2012, crea la Comisión Intersectorial para el Retorno, cuyo objetivo es coordinar las acciones tendientes a brindar atención integral a la población migrante colombiana en situación de retorno; Comisión que articula la participación de varios ministerios. En este sentido, el Ministerio de Relaciones Exteriores será el encargado de la coordinación de las acciones de acompañamiento al retorno, actuando como Secretaría Técnica.

Finalmente, se puede afirmar que la preocupación del gobierno nacional en aras de garantizar los derechos de los migrantes y de quienes retornan es muy reciente y aún se encuentra poco consolidada. Existe, por otro lado, un desconocimiento por parte de los colombianos en el extranjero del todo el tejido normativo que se ha construido para hacer posible el sueño del retorno. En este punto es evidente la poca difusión, la ausencia de apoyo y el acompañamiento en la ruta del retorno por parte del gobierno nacional (Bedoya, 2015, p. 95).

Si bien es cierto, tal como se ha dejado claro, existen una arquitectura jurídica para el retorno de miles de colombianos, también es cierto que existe vacíos normativos respecto a los exiliados como categoría individualizada; vacíos que surgen en primer lugar porque los exiliados no son personas protegidas internacionalmente y, en el contexto nacional, aún no son tomados de manera expresa y específica como víctimas del conflicto armado. La anterior tipología sirve de base porque articula diversos tipos de personas en fuga, fenómenos migratorios que obedecen a un contexto particular de nuestra cruda realidad. Sin embargo, en la medida en que no se reconozca a los exiliados como sujetos de derecho, no podrán hacer uso de las pocas garantías que analizamos en este texto.

IV. Conclusión

Colombia es un país donde la población en el exterior asciende a cerca de 4,7 millones de connacionales. Muchos colombianos no emigraron de manera voluntaria o por razones eminentemente económicas como lo tratan de demostrar algunos estudios estadísticos reduccionistas del fenómeno. En el caso de los exiliados colombianos, han sido las circunstancias propias del conflicto armado las que han empujado a muchos a tomar el camino de la huida, de la supervivencia ante lo inevitable.

En este sentido, los refugiados, asilados y exiliados conforme al Acuerdo de Paz y el marco normativo objeto de análisis, también representan un eslabón de la cadena de víctimas del conflicto armado. En este orden de ideas, el presente texto nos permitió establecer los límites que aún existen en materia normativa como es el caso que presenta la Ley 1448 de 2011 en cuanto a los exiliados como víctimas y la fecha de aplicación de la Ley. Desde esta perspectiva, es necesario facilitar mecanismos y estrategias para que los exiliados retornados puedan integrarse como sujetos de derecho, como ciudadanos de primera clase, que sean partícipes en la construcción de la Política Pública de Retornados (CNMH, 2016, pp. 16-17).

De esta forma, el gobierno colombiano debe aclarar la ruta de los y las personas que retornan desde el exterior y asumir las garantías que conlleva realizar este proceso. Luego, resulta urgente crear Políticas Públicas y rutas institucionales que faciliten a los retornados la inmersión a la sociedad, la política y la economía. Desde luego que se requiere realizar una modificación en la Ley 1448 de 2011 que permita la inclusión en un apartado especial de los exiliados como víctimas o en su defecto de una ley que involucre la problemática de forma integral. Además, el gobierno debe ingresar a la ruta de atención a la población retornada con enfoque diferencial que contemple las necesidades reales de este grupo de personas (2016, p. 18).

En cuanto a la Ley 1565 de 2012, tal como lo señalamos, crea un sistema de incentivos, pero para aquellos migrantes que retornan con determinado capital financiero. En fin, esta Ley se crea para el migrante exitoso. Por otro lado, la búsqueda de una política enfocada a las migraciones llevó a la creación de la Política Integral Migratoria (PIM) Documento CONPES 3603 de 2009. Resulta curioso ver cómo la PIM parte del reconocimiento de la «limitada atención a los fenómenos migratorios por parte del Estado colombiano», en donde en primera instancia no se aclara cuál es la situación real que vive Colombia en materia migratoria. En cualquier caso, los esfuerzos realizados para la creación de una PIM ya es un avance significativo. Aunque faltan mecanismos y acciones específicas que generen cambios y aumento de facilidades a los migrantes colombianos en el exterior. Igualmente, se establecen diversas actividades entre diferentes entes gubernamentales cuyos recursos destinados para la aplicación son escasos en comparación con las metas propuestas. En este aspecto, se ha fallado como se establece en la PIM en la consolidación de una Política Pública en materia de migración de retorno (Jiménez & Trujillo, 2010, p. 427).

Al respecto, aún existe una brecha para que la PIM se convierta en una Política Pública que pueda darles garantías reales a los colombianos residentes en el exterior y para quienes retornan. Para ello se debe identificar en qué estado se encuentra la problemática de las migraciones en Colombia, con el fin de fortalecer a los actores que intervengan en ella (Jiménez & Trujillo, 2010, p. 427).

Por último, conforme a los pronunciamientos del Centro Nacional de Memoria Histórica, el gobierno colombiano debe realizar seguimiento a los decretos, a las Políticas Públicas (internas y externas), a la jurisprudencia sobre desplazamiento, a la figura de la protección internacional, puesto que existen vacíos de protección sobre todo cuando no se tiene protección internacional como es el caso de los exiliados. De igual modo, se recomienda, para efectos de construir una nación incluyente en la etapa del posacuerdo, realizar un diagnóstico sobre la población exiliada donde se tome, de manera integral, políticas públicas de reconocimiento e integración en materia económica, social y cultural.

Notas:

[1] El Centro Nacional de Memoria Histórica es una de las entidades públicas creadas como parte del compromiso adquirido por el Estado dentro de la Ley de Víctimas y Restitución de tierras, Ley 1448 de 2011.

[2] El Documento reconoce cinco principios con los cuales se pretende abordar la dinámica migratoria y las políticas que se implementan para la búsqueda de alternativas de solución a la deficiente atención que se les da a los fenómenos migratorios. En tal sentido los principios son: coherencia, integralidad, concordancia, de plena observancia de garantías individuales y de focalización.

[3] Por delitos relacionados con el tráfico y trata de personas, lavado de activos, tráfico de estupefacientes, tráfico de armas, violaciones al Derecho Internacional Humanitario o a personas que hayan sido condenados por delitos contra la Administración pública.

[4] El Retorno solidario contiene a su vez la modalidad de ser declarado pobres de solemnidad, pero el Registro Único de Víctimas indica que no es factible identificar cuáles de los beneficiarios del retorno solidario son pobres de solemnidad, en cambio sí indican que de acuerdo a la Organización de Naciones Unidas (ONU), un pobre de solemnidad es la persona que sobrevive con menos de un (1) dólar americano al día. Ahora bien, en Colombia a través de la encuesta SISBEN, se clasifica a la población de acuerdo con sus condiciones socio económicas, siendo el puntaje del SISBEN la forma que utilizan para identificar de manera rápida y objetiva a la población en situación de pobreza y vulnerabilidad (Ministerio De Relaciones Exteriores, 2017, p. 7).

[5] El Retorno por causa especial pretende que en situaciones de medidas administrativas migratorias o por razones de fuerza mayor se siga la siguiente ruta: 1. se realice la atención humanitaria de emergencia para garantizar derechos fundamentales, a través del trabajo mancomunado entre entidades públicas y privadas; 2. se garantice el retorno a redes de apoyo en donde se pueda comenzar el proceso de recuperación; 3. se apoye la recuperación temprana de retornados con alto grado de vulnerabilidad. Con el objetivo de complementar la atención al ciudadano que retorna en estas condiciones, se deben tener en cuenta criterios transversales, como la garantía de derecho de unidad familiar, establecido en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 en su artículo 16 en el numeral 3, siendo el Estado y la sociedad los encargados de proteger dicho derecho.

[6] Norte de Santander con 622, Cundinamarca con 148, Valle del Cauca con 92, Antioquia con 62, Atlántico con 53, Risaralda con 49, Quindío con 23, Santander con 19, Caldas con 12, Magdalena con 10, Nariño con 9, Bolívar con 8, Cesar 8, Boyacá con 5, Huila con 5, Cauca con 4, Sucre con 4, Tolima con 4, Caquetá con 2, Córdoba con 2, Meta con 2, Distrito Capital con 1, Guajira con 1. Los departamentos con zona fronteriza con la República Bolivariana de Venezuela y Ecuador tienen mayor cantidad de beneficiarios

[7] Al respecto, Cundinamarca tiene 789, Valle del Cauca 257, Antioquia 217, Risaralda 187, Atlántico 113, Caldas 68, Quindío 61, Santander 60, Bolívar 45, Norte de Santander 27, Tolima 26, Magdalena 22, Boyacá 16, Huila 16, Cauca 11, Nariño 7, La Guajira 6, Meta 6, San Andrés y Providencia 4, Córdoba 3, Arauca 2, Casanare, Putumayo y Sucre.

[8] Según datos de Registro Único de Retornados con: Risaralda, Cundinamarca, Valle del Cauca, Atlántico, Antioquia y Santander. De acuerdo a los datos de Registro Único de Retornados fueron un total de 1.201 personas por departamento, en donde lograron contactar a 662 personas, de las cuales 384 personas manifestaron estar interesadas en que se le diera orientación y acompañamiento al retorno laboral y 250 no estaban interesadas en beneficiarse del Convenio. 545 personas no se pudieron contactar.

[9] Cundinamarca es el departamento con mayor índice con un total de 345 beneficiarios, no siendo mucha la diferencia con Risaralda con un total de 326, mientras que con Valle del Cauca se presentan 205, Quindío 176, Caldas 160, Antioquia 142. Atlántico presenta una gran diferencia respeto de los anteriores con 50, Santander con 41, Norte de Santander 41, Bolívar 22, Tolima 20, Cauca 13, Magdalena 13, Huila 11, Boyacá 8, Meta 8, Nariño 8, Sucre 6, Córdoba 5, La Guajira 2. Caquetá, Casanare y Choco presentan un beneficiario. Se presenta la misma situación con otros tipos de retorno. 179 personas no se enmarcaron en un departamento específico siendo en blanco su respuesta.

[10] En cuanto a los proyectos individuales, el Ministerio de Relaciones Exteriores no informa la cifra de las personas beneficiadas con los proyectos. Más bien da cuenta de la cantidad de proyectos: en el departamento de Atlántico 1, en el Valle del Cauca se han implementado 16, en Quindío 24, Caldas 18, Cundinamarca 13, Antioquia 13 y Risaralda 25. En cuanto a este aspecto estadístico, el Ministerio de Relaciones Exteriores no brinda información específica de cada proyecto, es decir: ni el tipo de población ni el número de beneficiados por sexo, ni los tiempos de la realización y el enfoque de cada proyecto.

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