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Algunos efectos del «Brexit» en el proceso de la armonización fiscal europea

Some Effects of the Brexit on the European Fiscal Harmonization Process

Effets du Brexit sur le processus d’harmonisation fiscale européenne

Palabras clave: armonización fiscal, Brexit, Impuesto sobre el Valor Añadido, libertades básicas, Unión Europea

Keywords: basic freedoms, Brexit, European Union, fiscal harmonization process, Value Added Tax

Mots clés: harmonisation fiscale, Brexit, Taxe sur la Valeur Ajoutée, libertés fondamentales, Union Européenne

Citar este artículo

Carbajo Vasco, Domingo (2017). Algunos efectos del «Brexit» en el proceso de la armonización fiscal europea. Derecho y Economía de la Integración n. 3, pp. 77-94. https://juri-dileyc.com/algunos-efectos-del-brexit-en-el-proceso-de-la-armonizacion-fiscal-europea/

Resumen

El proceso de salida del Reino Unido de la Unión Europea, conocido como Brexit, plantea múltiples interrogantes, tanto en lo relativo a cómo será el nuevo marco de las relaciones entre las dos entidades anteriores como respecto a su incidencia general en las diferentes políticas europeas.

En particular, el artículo describe algunos posibles efectos del Brexit en la armonización fiscal europea.

Abstract

United Kingdom has decided to quit the European Union adventure. Such process is full of uncertainties and it has arisen a huge amount of questions from how is going to be the new framework of relationships between United Kingdom and the European Union to its impact on the whole European Union policies.

Actually, the article lays out several commentaries concerning the incidence of Brexit on the European fiscal harmonization program.

Résumé

Le départ du Royaume-Uni de l’Union européenne, connue sous le nom de Brexit, soulève de nombreuses questions: comment sera le nouveau cadre des relations entre les deux entités? Quel sera son impact sur les différentes politiques européennes?

En particulier, cet article décrit les possibles effets du Brexit sur l’harmonisation fiscale européenne.

Domingo Carbajo Vasco

Inspector de Hacienda del Estado (Delegación Central de Grandes Contribuyentes) | Agencia Estatal de Administración Tributaria

España

I. Introducción

El 23 de junio de 2016, en una decisión sin precedentes y que reveló un país fracturado en todos los órdenes [1]: territorialmente (con Escocia e Irlanda del Norte, decididamente favorables a conservar el estatus del Reino Unido dentro de Europa), culturalmente, generacionalmente (los jóvenes por el in, los viejos por el out) y en términos de renta (los percentiles de mayor renta se manifestaron, también, a favor del proyecto europeo), el Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte (en adelante, RU) decidió abandonar la Unión Europea (en adelante, UE), encontrándonos, en estos momentos, en los primeros pasos del complejo proceso de renegociación de tal salida [2].

El desarrollo del Brexit constituye, no sólo una importante novedad jurídica [3] sino también un asunto de especial trascendencia en materia económica y política, al tratarse de la primera vez en la historia del ya largo camino de construcción de la unidad europea en que uno de los Estados miembros (el Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte, RU) decide abandonar la UE, utilizando, precisamente, el instrumento jurídico previsto en el propio Derecho Europeo para tal fin: el artículo 50 del Tratado de la Unión Europea (en adelante, TUE) [4].

Asimismo, sus consecuencias no sólo afectarán a las relaciones entre el RU y el resto de los integrantes de la UE, cuyo número se quedaría en 27, sino a la geopolítica mundial, aunque solamente sea porque se debilita, aparentemente, el éxito del modelo de integración que es la UE y coloca al propio RU en la necesidad de definir su nuevo rol en la economía mundial [5].

De hecho, para alguna doctrina, Brexit es una consecuencia de las resistencias a los efectos negativos que determinados sectores sociales imputan a la globalización [6].

Desde el punto de vista económico, los cambios también serán notables, porque el Brexit obligará (está ya obligando) a replantearse al resto de los Estados miembros que queden tras la salida del RU, 27, sus objetivos de integración, tanto porque cualquier crisis es un buen momento para reforzar un proyecto sometido a complejos problemas recientemente, empezando por la profunda crisis económica (conocida por algunos como Depresión 2.0, dado que su intensidad ha sido calificada como similar a la del gran crack de 1929) [7] o por las dificultades para avanzar hacia la denominada «unión bancaria» [8] como porque el propio peso de la economía británica, en especial, en el plano financiero, fuerza un replanteamiento del papel de Europa en ese terreno.

Estos efectos reordenan, asimismo, el peso de Europa en el contexto de las potencias económicas internacionales; marco que se está modificando radicalmente: auge de la llamada «economía digital» [9], aparición de nuevos gigantes económicos, supuesto de los integrados bajo el acrónimo BRICS [10], etc.

La incidencia política no es menor, porque supone, por un lado, la ruptura de un proceso de integración muy exitoso que, hasta la fecha, se había preciado de atraer cada vez más a Estados interesados en formar parte de él, no en ser excluidos como, por otra parte, por ser el reflejo del descontento de muchas poblaciones europeas con el funcionamiento de las instituciones europeas y por la puesta en cuestión de la propia utilidad y eficacia de la UE, dando auge a fenómenos políticos novedosos englobados para la marca genérica del «populismo» [11].

II. Consideraciones generales

En cualquier caso, la finalidad del artículo es centrarnos en las consecuencias que el Brexit puede tener para el proceso de armonización fiscal europea, aunque, dada la brevedad del texto y las incertidumbres respecto del resultado de la negociación entre la UE y el RU para la «retirada» de este último, poco puede decirse a este respecto, más allá de algún apunte general.

Por ello, antes de entrar a exponer tales efectos, importa resaltar que, en primer lugar, nos encontramos ante un proceso: el del Brexit plenamente abierto ya que, en puridad, las negociaciones para establecer con exactitud el resultado de la «salida» del RU de la UE no han hecho sino empezar y, en principio, nos encontramos ante lo que se conoce, popularmente, como una negociación «a cara de perro» o hard brexit, pues las posiciones de las partes (Reino Unido y UE) están totalmente enfrentadas [12], no existiendo ninguna posibilidad de volver atrás o de «salir» de la UE solamente en algunos terrenos [13] [14].

Es más, incluso se discuten aspectos esenciales del artículo 50 TUE, supuesto de la posibilidad de que existan prórrogas en el proceso negociador y su alcance.

Siendo esto así, es prácticamente imposible conocer con detalle qué efectos tendrá el Brexit en las diferentes políticas de integración europeas, tanto en lo que hace referencia a cómo van a aplicarse tales políticas en relación a un RU calificado como «país tercero» (o qué incidencia tendrá la no aplicación de las mismas, si se produce, efectivamente, una plena desconexión del RU de todas las políticas europeas) y, asimismo, cómo va a afectar este fenómeno a la evolución de tales políticas en el resto de los 27 Estados Miembros, ya que la UE tendrá, asimismo, que cambiar el curso de las citadas Políticas.

Además, el Brexit significará (lo está ya haciendo) un revulsivo a un proceso europeo que, en los últimos años, como consecuencia directa de la crisis económica y de los problemas particulares de ciertos Estados miembros (empezando por Grecia), había sido objeto de fuertes críticas, pero que también se enfrenta a un nuevo orden mundial, presidido por la globalización, la expansión acelerada de las tecnologías de la información y las comunicaciones, las omnipresentes TIC y el auge de la llamada «economía digital».

Europa necesita encontrar un nuevo lugar en el mundo y su arquitectura ha de volverse a definir [15] y sin, además, los obstáculos que suponía el propio RU para avanzar en terrenos esenciales como eran la Política Monetaria común y la armonización fiscal, estamos ante una «ventana de oportunidad» para hacerlo.

Otro aspecto relevante, dado el área al que se refiere nuestro trabajo, es que el proceso de armonización fiscal en la UE siempre ha sido secundario, ancilar en relación a otros terrenos de la integración europea u otras fases de la misma [16].

En estos momentos, la Unión Económica y Monetaria (en adelante, UEM), cuya fase final estamos completando teóricamente, manifiesta una clara ausencia de unidad fiscal [17] e, incluso, los aspectos puramente monetarios de la misma presentan grandes divisiones, inconsistencias y dificultades, empezando porque hay 19 Estados comprometidos en la zona euro y donde esta divisa constituye la divisa nacional, frente a otras jurisdicciones que exhiben diferentes grados de adhesión a la vertiente monetaria del proyecto [18] y concluyendo porque la propia crisis económica ha puesto de manifiesto las grandes limitaciones de la UEM y su falta de una adecuada gobernanza, porque prácticamente no existe una vertiente fiscal de la misma e, incluso, la formación de un espacio financiero europeo integrado se ve como algo difícil de conseguir, por ejemplo, por las resistencias alemanas a mutualizar la Deuda Pública.

En cualquier caso, la armonización fiscal es vista como un proyecto secundario en la construcción europea, carácter claramente puesto de manifiesto, por tratarse de una de las pocas políticas europeas donde todavía se exige la unanimidad para avanzar en la misma [19] y la visión de la llamada Unión Fiscal, imprescindible para complementar la UEM, como algo remoto, no hacen sino recordarnos que no va a ser, precisamente, el elemento tributario algo determinante en las negociaciones UE-RU, frente a, verbigracia, otras áreas esenciales como son la libre circulación de los trabajadores, el control de las fronteras exteriores, los acuerdos comerciales, etc [20].

Por lo tanto, nos enfrentamos ante una hoja de ruta abierta, novedosa, plagada de incertidumbre, tanto política como fiscalmente hablando, etc. y que, si bien puede ser vista como algo «negativo», al conllevar una manifestación del apoyo popular (siquiera minoritario), democráticamente manifestado, a abandonar un proyecto europeo de vida en común, un triunfo claro del euroescepticismo; lo cierto es que también puede ser utilizada como un hito para, reflexionando sobre las causas de este mini fracaso, el proyecto europeo haga autocrítica, medite y salga reforzado.

Este carácter de «situación sin precedentes» ha sido señalado por las instituciones europeas, para indicar el complejo calado de las negociaciones que se abren con el RU y la imposibilidad de determinar cómo van a concluir [21], habiéndose establecido por el Consejo Europeo como fecha tope para finalizar las negociaciones el 29 de marzo de 2019.

De hecho, ésta es la perspectiva negociadora de las instituciones europeas que, acertadamente, a nuestro entender, han visto en el Brexit una oportunidad para, por un lado, detener las amenazas a la integración de la UE que estaban surgiendo en otras naciones europeas (Grecia, Holanda, Francia, etc.) y, por otra parte, potenciar el proceso de integración, avanzando en áreas donde la UE no había obtenido un nivel aceptable, por ejemplo, la Política de Defensa Europea y, ¿por qué no?, la fiscalidad.

El Brexit debe ser, en consecuencia, una oportunidad para recuperar el tiempo perdido en el proyecto de integración, relanzar Europa y dar un fuerte impulso a aquellas áreas, supuesto de la armonización fiscal, donde mayores grietas presenta la integración europea [22].

III. Los efectos del Brexit en materia tributaria

III. A. Notas previas

La determinación de los efectos del Brexit, en las condiciones anteriormente fijadas y en cualquier Política europea, dependerán, lógicamente, del contenido del acuerdo («acuerdo de retirada», lo denominan los textos del Consejo Europeo) que se alcance a este respecto entre el Reino Unido y la UE, una vez concluidas las negociaciones al amparo del artículo 50 TUE.

En nuestra opinión, si bien, por razones estratégicas (en el momento de redactar este artículo, los conservadores británicos se enfrentan a unas elecciones generales) las posturas están muy enfrentadas y las posición oficial británica es de hard Brexit; de forma tal que, de obtener lo que pretenden, no se negociaría ningún acuerdo y, en consecuencia, el RU devendría en 2019 «un país tercero», es decir, una jurisdicción extra-europea a todos los efectos; lo cierto es creemos que algún tipo de «pacto o Tratado» entre las partes resultará de esas negociaciones, al igual, que la propia UE tiene una tupida red de acuerdos de naturaleza muy diversa desde comerciales, por ejemplo, el recientemente firmado con Canadá o CETA, hasta acuerdos científico-técnicos con múltiples países, jurisdicciones y organizaciones internacionales.

Otra cosa es el alcance, contenido y naturaleza de tales acuerdos y también el tiempo de su realización; de hecho, se corre el riesgo de que transcurran los dos años fijados en el precitado artículo 50 TUE sin lograr ningún compromiso o modelo de tratado entre el RU y la UE, en cuyo caso, simplemente, el RU se convertiría en un país tercero respecto de la UE.

Ahora bien, es posible que, también, se prorroguen de alguna manera esas negociaciones, sobre todo, teniendo en cuenta que la experiencia de los acuerdos firmados por la propia UE en línea con lo que pretende el propio RU: algún convenio de tipo comercial conlleva negociaciones complejas que pueden durar hasta 10 años, tal y como la propia experiencia con Canadá ha reflejado.

En nuestra opinión, si el Brexit es una situación única en la historia europea y también en el campo de las negociaciones internacionales, asimismo, lo será el tipo de acuerdo que resultará del proceso negociador, cuyo tenor se situará en algún punto intermedio entre lo que parece ser el óptimo británico: libre comercio y mercado único en áreas de interés para el RU, verbigracia, servicios financieros, pero recuperación del control de las fronteras exteriores y restricciones al libre flujo de personas y los intereses europeos, centrados, en particular, en la libre circulación de personas, de mercancías y de servicios.

Lógicamente, la postura europea, que también ha partido de una posición de dureza, es, por un lado, negarse a entrar en negociación alguna si, antes el RU no resuelve los problemas financieros derivados de su salida, caso del pago por los británicos de su parte en unos compromisos financieros que aprobaron las autoridades británicas y se extendían a 2020 y cuyo monto se evalúa entre 60 y 100 mil millones de euros, cuantías inaceptables para los ingleses y, en otro orden de cosas, entender que la protección de los, aproximadamente, 3 millones de residentes europeos en el RU y su libre circulación es esencial, así como la tesis de que el mercado único es inescindible y de que todo el proceso negociador no puede irse cerrando por partes ni por etapas intermedias [23].

Lo que sí está claro es que, tanto del lado británico como desde la posición de las autoridades europeas, la materia impositiva no es relevante, pero los británicos como fórmula alternativa para reposicionarse como «centro de negocios» en el mundo y, a la vez, servir como arma arrojadiza contra posturas «maximalistas» europeas, han aireado la posibilidad de que, fuera de los corsés europeos, no estarían obligados a cumplir con las normas de armonización fiscal europea y se convertirían en un paraíso fiscal, afirmando, por ejemplo, que la alícuota de gravamen de su Impuesto sobre Sociedades (en adelante, IS) se situaría en el 15%.

Sin embargo, la realización de este planteamiento no es tan sencilla; por ejemplo, porque la propia Hacienda Pública británica estaba embarcada en una búsqueda de recursos públicos crecientes, aunque solamente sea… para hacer frente a posibles consecuencias económicas negativas del ¡Brexit!

Es pronto para evaluar cuáles serán los efectos económicos del Brexit y, si bien es cierto que, frente a modelos muy negativos que llevaban a pérdidas del PIB británico en torno al 2% [24], no parece que, en el ejercicio transcurrido, la economía del RU haya sufrido un caída en su actividad, lo cierto es que tal posibilidad se enfrenta a nuevos riesgos, de los cuales no sería el menor la propia reforma tributaria que el presidente de los Estados Unidos, Donald Trump, está proponiendo en los Estados Unidos, la cual competiría directamente con la opción de «paraíso fiscal» británico y con la propia resistencia de la ciudadanía británica a «compensar» la reducción de impuestos de las compañías con un incremento de la carga tributaria sobre los ciudadanos.

Por si esto fuera poco, no se puede olvidar que, a su vez, el RU considera una de sus bazas negociadoras más significativas el hecho de que el país esté muy bien representado en organizaciones internacionales económicas, ajenas a la UE; entre estas instituciones figura la OCDE y el RU está comprometido con el llamado Proyecto BEPS y su Plan de Acción [25], lo cual resulta contradictorio con cualquier idea de «paraísos fiscales» [26].

Es más, los intentos del RU por separarse de las prácticas OCDE, caso de los llamados «acuerdos Rubik» de intercambio de información tributaria con Suiza o la implantación del conocido como diverted tax profits [27] han sido recibidos con mucha reticencia por los propios socios de la OCDE, por lo que cualquier otra «desviación» generaría posibles represalias en el seno de la organización internacional más relevante en materia de Derecho Tributario Internacional.

Además, hay que tener en cuenta que el RU dispone de una amplia red de Convenios de Doble Imposición Internacional en el Impuesto sobre la Renta y el Patrimonio que siguen el modelo OCDE y que le imposibilitan un cambio radical de su Política Fiscal, especialmente, ahora, que el 7 de junio va a firmar su acuerdo para convertir la Red de Convenios en un Acuerdo Multilateral regulado, precisamente, en el marco de BEPS [28].

En consecuencia, la primera conclusión de nuestro trabajo es que, en los momentos actuales, es imposible conocer cómo va a incidir la salida del RU en el proceso de armonización fiscal europeo (y en casi ninguna política de la UE) y, en segundo término, que tal incidencia dependerá del tipo de modelo, de marco de relaciones que, tras las negociaciones en curso, regule en 2019 la salida definitiva del RU de la UE.

III.B. Algunos modelos plausibles de la relación entre el Reino Unido y la Unión Europea tras el Brexit

En estas condiciones se han expuesto diversos posibles modelos de relación económico-política entre la UE y Estados terceros, a los cuales podría aproximarse el resultado de la negociación con el RU.

Según el modelo (o la variedad de modelo) que resultase del proceso negociador, los efectos sobre la fiscalidad europea (e inglesa) serán, lógicamente, diferentes.

Así, en primer lugar, tenemos el llamado modelo noruego. Noruega es un miembro de la Asociación Europea de Libre Comercio (en adelante, EFTA), lo cual le da acceso a la red de acuerdos internacionales de libre comercio y el derecho a formar parte del Acuerdo o Espacio Económico Europeo (en adelante, EEE).

Por ello, forma parte del mercado único y debe cumplir, en consecuencia, con sus reglas y restricciones, incluyendo el cumplimiento de las libertades básicas europeas, a saber, libre movimiento de bienes, trabajadores, capital y libre prestación de servicios.

Por lo que se refiere al EEE, la legislación de la Unión relativa al mercado interior pasa a formar parte del ordenamiento jurídico de sus países miembros, entre ellos, Noruega.

Sin embargo, el EEE va más allá que un acuerdo de libre comercio convencional. Incorpora las cuatro libertades del mercado interior y sus políticas conexas (competencia, transportes, energía y cooperación económica y monetaria) a los Estados miembros del EEE.

No obstante, no constituye un mercado sin fronteras ni una unión aduanera. El acuerdo no es aplicable a los productos agrícolas y pesqueros, ni a la fiscalidad indirecta (IVA e Impuestos Especiales) y, en general, los aspectos tributarios quedan fuera del alcance del acuerdo. Estos ámbitos son objeto de acuerdos específicos.

En el plano fiscal, Noruega es libre de establecer su propio modelo fiscal, aunque, en el fondo, éste no se diferencia mucho en los impuestos más armonizados en la UE, caso del Impuesto sobre el Valor Añadido (en adelante, IVA). En otro orden de cosas, es miembro de la OCDE y está implementando BEPS y su Plan de Acción.

Noruega no impone muchas restricciones a las importaciones, excepto en el sector agrícola, que está muy protegido con tarifas arancelarias elevadas, restricciones cuantitativas y barreras técnicas. Hay varios productos, además, que necesitan una licencia de importación, por ejemplo, la ropa y los productos de biotecnología, los cuales se enfrentan a una legislación más restrictiva que la que se aplica en los países de la UE.

Las importaciones de alcohol, tabaco, refrescos, pilas, azúcar, dulces, alimentos, cassettes, automóviles, barcos a motor, lubricantes, otros vehículos motorizados, gas, petróleo, ciertos productos petroleros, plantas enteras o parte y receptores de radio y televisión son gravadas con aranceles especiales, otros tipos de aranceles y pagos.

Sin embargo, en el caso de importaciones procedentes de países del resto del EEE, sólo están sujetos a arancel los productos agroalimentarios.

Todas las importaciones de productos están sujetas al IVA en el momento de realizar la importación, cuyo tipo general se sitúa en el 25% y que se reduce al 15% para productos agroalimentarios.

Por lo que se refiere a las exportaciones con destino a países del EEE, Noruega no aplica impuestos para la exportación. El armamento y algunos tipos de productos electrónicos y agrícolas, considerados importantes estratégicamente, están sometidos a normativas de carácter especial, por ejemplo, la necesidad de licencias.

En conclusión, Noruega es miembro del Espacio Económico Europeo, lo que elimina la práctica totalidad de barreras al comercio dentro del mercado comunitario.

No obstante, quedan fuera de este ámbito los productos agroalimentarios. En consecuencia, estos productos tienen que hacer frente a un sistema de licencias de importación y aranceles específicos (difieren sustancialmente según los productos, incluido un arancel 0 para muchos productos).

Además, Noruega no forma parte de la Unión Aduanera, por lo que cualquier intercambio comercial entre dicho país y la UE será considerado como exportación o importación.

En este sentido, la salida del RU de la UE no implica a priori que deje de ser miembro del EEE, por lo que las relaciones comerciales entre dicho país y el resto de la UE serán similares a las existentes con Noruega, salvo que las negociaciones bilaterales concluyan unos acuerdos diferentes.

Sin embargo, es dudoso que ni el RU ni la UE acepten este planteamiento e incorporen a sus relaciones definitivas, en 2019, el modelo noruego anterior, aunque sólo sea porque el primero se negaría a admitir la libre circulación de personas y la UE ya ha señalado que el mercado único no puede «trocearse».

En cuanto al denominado modelo suizo, Suiza es también miembro de la EFTA, pero no pertenece al EEE; sin embargo, el país tiene, en el fondo, acceso al mercado único, vía una serie de acuerdos bilaterales con la UE que se adaptan regularmente, permitiéndose la libre circulación de mercancías y personas. Suiza, incluso, pertenece al territorio de Schengen.

En el plano fiscal, Suiza mantiene su autonomía aunque en los últimos años, dado su pertenencia a la OCDE, ha desarrollado una reforma tributaria amplia para incorporar el proyecto BEPS y ha restringido su otrora mítico secreto bancario, aceptando (siquiera con limitaciones) el intercambio de información tributaria.

Sin embargo, la propia UE ha criticado, recientemente, esta visión bilateral de las relaciones con otras naciones y no parece tenga interés en aceptar que el RU entre por esta senda negociadora, además, de que la libre circulación de personas sigue siendo un tabú para los ingleses.

En cuanto al modelo turco, cuyo acuerdo sólo afecta a la Unión Aduanera para mercancías, ha demostrado para la propia UE su escasa utilidad y, en otro extremo, se enfrenta al inconveniente de que, al negociar con Estados terceros, deberían conservarse los mínimos pactados con la UE.

En otro orden de cosas, el modelo llamado «canadiense» ha sido expuesto, asimismo, como posibilidad, al haberse firmado recientemente con este Estado un Acuerdo de Libre comercio, CETA [29], limitando las relaciones entre el RU y la UE a cuestiones de naturaleza comercial [30].

Ahora bien, aunque el RU podía ver esta alternativa con buenos ojos, no sería aceptable para muchos Estados de la UE, generaría fuertes resistencias domésticas [31] y, por último, su tiempo de negociación ha superado con mucho los diez años.

Como ya hemos apuntado, el resultado más probable es una solución «mixta», pero muy alejada de las pretensiones británicas (pero todo dependerá de la acción unitaria de los restantes Estados miembros). Un acuerdo original y novedoso para las relaciones UK-UE.

III.C. La posición de Gibraltar

Y, en este contexto, no podemos olvidar que en este marco negociador, hay situaciones particulares, empezando por el estatus de la frontera irlandesa, pero sobre todo por la situación de Gibraltar que, hasta ahora, no había sido reconocido (dado el apoyo inglés) como lo que todo el mundo sabe que es: un «agujero negro de la fiscalidad» que vive, sencillamente, del contrabando y del fraude fiscal extensivo.

Evidentemente, tanto la UE como España han dejado claro desde el principio que la situación de la colonia inglesa de Gibraltar en relación a la UE se ha de negociar de manera diferenciada al resto del RU y desde el punto de vista fiscal, a nuestro entender, sólo cabe una óptica: calificar a Gibraltar como una jurisdicción no cooperativa en materias fiscales y un paraíso fiscal puro y duro, tratándole en consecuencia.

De todas maneras, el futuro fiscal y político de Gibraltar es todavía más incierto que el del RU y ameritaría un análisis específico [32].

En cualquier caso, España ha conseguido una excelente baza negociadora, al «separar» el futuro de las relaciones entre la UE y Gibraltar del resultado de la negociación con el RU, siendo apoyada en tal tesis por el resto de los países miembros de la UE [33].

III.D. La situación del Reino Unido como país tercero

Si el RU quedará como país tercero, bien porque el proceso negociador ahora en marcha concluyera sin acuerdo alguno, bien porque el tratado de salida o retirada estableciera acuerdos en áreas ajenas al mercado único europeo, bien porque el RU se excluyese de la Unión Aduanera [34] (posturas estas que creemos ampliamente improbables), bien por cualquier otra imaginativa solución y los acuerdos con el RU se limitaran a cuestiones comerciales, entonces, a efectos fiscales, el RU sería un auténtico país tercero a la UE y como tal sería tratado.

Empecemos recordando que un país que abandona o no forma parte de la UE, salvo la existencia de un acuerdo comercial bilateral, no forma parte del mercado único ni de la Unión Aduanera.

Como consecuencia, cualquier expedición de productos procedentes de un Estado Miembro a ese tercer país tendrá la consideración de exportación. Asimismo, cualquier entrega de mercancías desde el tercer país al territorio europea tendrá la consideración, a efectos tributarios y aduaneros, de importación, por lo que será de aplicación la tarifa arancelaria común y el IVA a la importación como ajuste fiscal en frontera.

Sobre la incidencia en la fiscalidad de un «acuerdo» aun no negociado, poco cabe decir, pero los aspectos fiscales del futuro de las negociaciones entre el RU y la UE no se pueden separar de lo que está sucediendo con el Derecho Fiscal Internacional, es decir, con el denominado Post-BEPS.

Cualquiera que sea el resultado de la negociación, RU seguirá siendo miembro de la OCDE/G-20 y tendrá que cumplir con BEPS y otras disposiciones internacionales, por ejemplo, el Convenio de Doble Imposición sobre los impuestos de renta y patrimonio con España, por lo que las normas europeas que contemplan la incorporación de BEPS a los Derechos nacionales, tendrán que ser asumidas también por el RU, por ser parte integrante de la OCDE.

En este sentido, un aspecto relevante a considerar es que la armonización fiscal de la UE en los últimos años ha consistido, básicamente, en adaptar el Proyecto BEPS a las peculiaridades del Derecho Europeo y la lucha contra el fraude fiscal, mediante la implantación del denominado «Paquete Anti-Evasión», Anti-Tax Avoidance Package [35] y otras disposiciones de armonización fiscal [36].

El RU había intentado reducir los efectos que, sobre su caracterización como centro receptor de inversiones extranjeras, tenían estas normas y rechazará, por coherencia e interés nacional, cualquier posibilidad de «reforzar» BEPS, empezando por la aplicación de la Directiva Anti-elusión de la UE, como ya demostró su rechazo a introducir la llamada cláusula switch-over.

De esta manera, el RU ha utilizado su voto para limitar las posibilidades de un reforzamiento europeo de BEPS, así como cualquier otra posibilidad de avanzar en áreas de la armonización fiscal del IS que no han sido todavía alcanzadas por la normativa europea (reorganizaciones empresariales, Directivas matriz-filial, y poco más).

El RU, con cierta consistencia, se ha limitado a solicitar el traslado de las disposiciones ya aprobadas en el seno del Proyecto BEPS, verbigracia, el tratamiento de los híbridos, a la normativa europea, pero se ha opuesto a avances posteriores en la lucha contra la evasión fiscal en el IS [37].

Al desaparecer tal resistencia, las posibilidades de avanzar más rápidamente en terrenos de armonización fiscal, a los cuales se resistía el RU, se aceleran.

En general, entendemos que la salida del RU supondrá una posibilidad para seguir avanzando en la lucha contra el fraude fiscal y sobre todo en lo que hace referencia a la armonización del IS, centrada ahora en el proyecto de Base Imponible Común [38].

Asimismo, se conseguirá disminuir el peso de los conglomerados financieros en asuntos como la limitación a la deducibilidad de los intereses o el tratamiento fiscal de los híbridos, aunque el apoyo de otros países como Luxemburgo y Holanda a tales entes, nos hace ser escéptico al respecto de dotar de una potencia mayor a los controles sobre tales conglomerados.

El intercambio de información tributaria automática seguirá, porque es estándar OCDE, mediante el Common Reporting System y el desarrollo del modelo FATCA norteamericano y el RU no va a poder excluirse, aunque recordemos el asunto del modelo «cubo de Rubik» con Suiza que reveló el escaso interés de las autoridades tributarias del RU por la transparencia fiscal.

Al ser un país tercero, el RU no podrá, por otra parte, influir mucho en el diseño de la lista europea de paraísos fiscales, de jurisdicciones no cooperativas (ahora, en proceso de scoreboard, pero que será presentada en los próximos días) y Gibraltar dejará de tener su mejor aliado para, injustamente, permanecer excluido de tal lista.

No olvidemos que Gibraltar y otras colonias y dominios británicos han conseguido escapar a su calificación como «jurisdicción no cooperativa» en materia tributaria gracias al veto del RU. Cuando el RU abandone la UE, tal privilegio (ética y económicamente inaceptable) desaparecerá.

Evidentemente, el RU reaccionará ante estas circunstancias y, cabe esperar, por ejemplo que, ajeno ya a las restricciones de la política de «ayudas de Estado» de la UE, cree algunas zonas con incentivos fiscales, especialmente, en Irlanda del Norte, aunque solamente sea para limitar los efectos de una posición popular y unos intereses económicos que empiezan a considerar rentable unificar Irlanda en el seno de la UE frente al aislacionismo británico.

En lo que hace referencia al IVA, el impuesto europeo por excelencia y a su continuación: los Impuestos Especiales, la calificación del RU como país tercero incrementará la complejidad de las relaciones comerciales y volverán las Aduanas y los ajustes fiscales en frontera.

Esta nueva complejidad para el comercio, al reaparecer la dinámica «exportación/importación» y los costes indirectos que el mercado único había minorado, supondrá costes para las empresas europeas y las inglesas, con grave daño económico para todos.

Por el lado positivo, tal retorno de las fronteras fiscales favorecerá un mayor control en la entrada y salida de las mercancías y se minorará la actual situación del RU como creador de empresas «truchas» y «fraude carrusel», aunque habrá que plantearse si el RU sustituirá los actuales instrumentos de información en materia de IVA (sistema VIES) e Impuestos Especiales (sistema ECMS) por instrumentos de eficacia similar.

La vuelta de la frontera fiscal producirá también mayores controles en las transacciones de viajeros, reduciendo la actual situación, muy negativa para las arcas británicas (cruces transfronterizos de bebidas por el Canal de la Mancha, «no comerciales»), facilitando el fin de esta «desviación» de comercio e incidiendo negativamente en muchos negocios creados al calor de esta libertad.

Por otra parte, es seguro que el abandono por parte del RU de la normativa europea del IVA llevará al replanteamiento de regímenes especiales «comunitarios», tipo: viajeros, segunda mano, ventas a distancia, agencia de viajes, etc., ya que no tiene que seguir la normativa europea.

Otra de sus peculiaridades en el IVA, caso del tipo cero, podrá ampliarse en el IVA británico la base imponible sujeta a tal alícuota, mas la pérdida recaudatoria derivada tendrá que ser compensada, por ejemplo, con un incremento del tipo general.

En Impuestos Especiales, en general, puede preverse también que se producirá en el RU una revisión de sus alícuotas de gravamen, excesivamente altas en los momentos actuales, al hilo de que el fin del comercio «privado» en el Canal de la Mancha, facilitará el control fiscal en las Adunas británicas y podrá, en consecuencia, el RU reducir la presión tributaria nominal.

En el ámbito europeo el mecanismo de control intracomunitario de Impuestos Especiales se verá sometido también a una profunda revisión y se incrementará la presión por regular nuevamente el régimen de los depósitos fiscales con aras de seguir conservando algún tipo de facilidad comercial con el nuevo RU, país extracomunitario.

IV. Conclusiones

1.º) La armonización fiscal no va a constituir un elemento central en el proceso negociador para la salida del RU de la UE, aunque solamente sea por el carácter secundario de aquella en el marco de las Políticas europeas actuales.

2.º) Los aspectos fiscales no se han revelado como determinantes o clave en los inicios de la negociación entre el RU y la UE.

3.º) Como en cualquier Política europea, la incidencia de la retirada del RU en la armonización fiscal europea dependerá de qué tipo de acuerdo regule en 2019 las relaciones entre el RU y la UE.

4.º) En los momentos actuales, ese acuerdo está muy lejos de definirse y, en principio, puede llevar a que el RU sea considerado como país tercero, por lo cual estará fuera de la armonización fiscal europea y su proceso.

5.º) Ahora bien, incluso en tal supuesto maximalista, el RU no podrá decidir de una manera totalmente autónoma su Política Fiscal, tanto por su pertenencia a la OCDE como por la creciente proximidad de disposiciones de armonización fiscal europea con el último gran proyecto de la OCDE y de la comunidad internacional a este respecto, nos referimos al proyecto BEPS y su Plan de Acción.

6.º) La calificación del RU como país tercero facilitará a la UE avanzar en medidas fiscales a las cuales los intereses del RU se habían opuesto con insistencia, caso de un reforzamiento de las normas anti-elusión en materia del IS o una mayor proximidad en las alícuotas de gravamen del IVA.

7.º) A su vez, muchas decisiones fiscales en el RU dependerán de esa salida del marco fiscal europeo, aunque solamente sea para reducir los costes indirectos de la fiscalidad que, para sus empresas, supone el retorno a la categoría de las exportaciones/ importancias respecto del IVA y de los Impuestos Especiales.

8.º) En cualquier caso, es muy pronto aún para exponer los efectos de esta novedosa situación y habrá que ir reevaluando la estrategia y la incidencia de la salida del RU de la UE en el terreno tributario, a medida que se vaya perfilando la negociación entre las dos partes.

Notas:

[1] El resultado final de las votaciones fue de 51,99%, a favor de que el Reino Unido abandonase el proyecto europeo y el 48,1%, por el contrario, partidario de seguir siendo parte integrante del mismo. De ahí, la denominación del resultado: neck a neck.

[2] BOOTH, Stephen (2016), «El Brexit: un desafío para todo el continente», Papeles FAES, n.º 185, 14 de marzo de 2016.

[3] DÍEZ MORENO, Fernando (2016), «La perspectiva jurídica del Brexit», Papeles FAES, n.º 190, 21 de julio de 2016.

[4] «1. Todo Estado miembro podrá decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de la Unión.

2. El Estado miembro que decida retirarse notificará su intención al Consejo Europeo. A la luz de las orientaciones del Consejo Europeo, la Unión negociará y celebrará con ese Estado un acuerdo que establecerá la forma de su retirada, teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión.

El acuerdo se negociará con arreglo al apartado 3 del artículo 218 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. El Consejo lo celebrará en nombre de la Unión por mayoría cualificada, previa aprobación del Parlamento Europeo.

3. Los Tratados dejarán de aplicarse al Estado de que se trate a partir de la fecha de entrada en vigor del acuerdo de retirada o, en su defecto, a los dos años de la notificación a que se refiere el apartado 2, salvo si el Consejo Europeo, de acuerdo con dicho Estado, decide por unanimidad prorrogar dicho plazo.

4. A efectos de los apartados 2 y 3, el miembro del Consejo Europeo y del Consejo que represente al Estado miembro que se retire no participará ni en las deliberaciones ni en las decisiones del Consejo Europeo o del Consejo que le afecten.

La mayoría cualificada se definirá de conformidad con la letra b) del apartado 3 del artículo 238 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

5. Si el Estado miembro que se ha retirado de la Unión solicita de nuevo la adhesión, su solicitud se someterá al procedimiento establecido en el artículo 49».

Tomado de: Tratado de la Unión Europea, Tratado de Funcionamiento y otros actos básicos de la Unión Europea, Tecnos, 15.ª edición, Madrid; recopilación a cargo de MANGAS MARTÍN, Araceli.

[5] Téngase en cuenta, por ejemplo, que otras fórmulas de integración, supuesto de MERCOSUR, habían manifestado, en muchas ocasiones, su interés por seguir la senda de la UE.

Passim. CARBAJO VASCO, Domingo; GONZÁLEZ, Darío; PORPORATTO, Pablo (2007), «¿Es válido el modelo de armonización fiscal de la Unión Europea para la integración en América Latina?», Instituto de Estudios Fiscales, colecc. Documentos, n.º 4/07, Madrid.

[6] DW (2017), Brexit, ¿el fin de la globalización?, 1 de julio de 2016 (www.dw.com/es/brexit-el-fin-de-la-globalizaci%C3%B3n/a-19371776).

[7] En el caso español, por poner un ejemplo, las cifras del Producto Interior Bruto del ejercicio 2008 sólo se han recuperado en el segundo trimestre de 2017, para no comentar otros aspectos negativos de la misma, otras «heridas» de la crisis, empezando por el persistente nivel de desempleo.

En general, nos remitimos a: GARCÍA, Norberto E; RUESGA BENITO, Santos M. (Coordinadores) (2014), ¿Qué ha pasado con la economía española? La Gran Recesión 2.0 (2008 a 2013), Pirámide, Madrid.

[8] En este sentido, conviene mencionar las recientes propuestas de la Comisión, dirigidas a crear un Fondo Monetario común o algún tipo de emisión de Deuda Pública europea.

EUROPEAN COMMISSION (2017), Reflection paper on the deepening of the Economic and Monetary Union, COM 291 (2017), 31 de mayo de 2017.

[9] Tal y como señala la propia Agenda Digital para Europea. Vid. COMISIÓN EUROPEA (2014), Agenda Digital para Europa, Ed. Comisión Europea, Dirección General de Comunicación, Bruselas.

[10] En la literatura económica y en los medios de comunicación se aplica el término BRICS al elenco de países formado por Brasil, India, China y Sudáfrica.

Lo cierto es que, más allá de reflejar la aparición de nuevas potencias globales, económicas, políticas e incluso militares, en particular, China, lo cierto es que la unidad entre los integrantes del término es bien escasa.

[11] DONAY, Christophe; MANKTELOW, Aidan (2017), Inseguridad económica, clave del populismo, Expansión, 2 de junio de 2017, página 47.

[12] CONSEJO EUROPEO (2017), Orientaciones consecutivas a la notificación del Reino Unido en virtud del artículo 50 del TUE, Bruselas, 29 de abril de 2017, EUCO XT 20004/17 y ANNEX to Council decision (EU, Euratom) 2017/… authorising the opening of negotiations with the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland for an agreement setting out the arrangements for its withdrawal from the European Union – Directives for the negotiation of an agreement with the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland setting out the arrangements for its withdrawal from the European Union, Brussels, 22.05.2017, XT 21016/17 ADD 1 REV 2 BXT 24.

[13] Pues, preservar la integridad del mercado único excluye la opción de una participación por sectores. Un Estado no perteneciente a la Unión, que no cumple las mismas obligaciones que un Estado miembro, no puede tener los mismos derechos ni disfrutar de los mismos beneficios que un Estado miembro…las cuatro libertades del mercado único son indivisibles y de que no se puede «escoger a conveniencia»…».

CONSEJO EUROPEO (2017), Orientaciones consecutivas a la notificación…; op. cit., Principios Fundamentales, 1.

[14] Por su lado, la postura británica es también maximalista: «Brexit means Brexit, and we’re going to make a success of it», ha afirmado la Primera Ministra, Theresa May.

[15] De hecho, propuestas en este sentido, tratando de relanzar el proyecto europeo, han quedado absolutamente obsoletas por efecto directo del Brexit. Ver GRUPO DE REFLEXION SOBRE EL FUTURO DE LA UE EN 2030 (Mayo de 2010), Proyecto Europa 2030. Retos y oportunidades. Informe al Consejo Europeo del Grupo de Reflexión.

[16] CARBAJO VASCO, Domingo (2011), «La armonización fiscal en el marco de la nueva ‘gobernanza económica’ europea», Boletín Fiscal Quantor, n.º 222, pp. 1-6.

[17] En este terreno, puede verse: ESCARIO, José Luis (2017), Plan para relanzar la UE: Completar el euro con una unión fiscal de los ingresos (www.fundacion.alternativas.org/noticias/opez/un-plan-para-relanzar-europa).

[18] A este respecto es significativo señalar que era el RU, precisamente, uno de los Estados (junto con Dinamarca y Suecia, sobre todo, en este último caso, tras la derrota del referéndum que proponía la incorporación del país escandinavo al euro) más reticentes a avanzar en el proceso de la UEM.

De esta manera, el RU tenía en los Tratados disposiciones que le habilitaban para no adoptar el euro y mantener, por lo tanto, como su moneda a la libra esterlina británica, de acuerdo con el «Protocolo sobre determinadas disposiciones relativas al Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte», añadido por el Tratado de Maastricht (1992) y modificado por el Tratado de Lisboa (Protocolo número 15).

Por las mismas causas, tampoco participa en el acervo de Schengen, Protocolo 19.

[19] Como marco de comparación puede anotarse que algo tan relevante como es el propio acuerdo negociador resultante del proceso de salida del Reino Unido a causa del Brexit requiere, sencillamente, la mayoría cualificada, artículo 50.2, segundo párrafo, TUE, ver la nota 4 anterior.

[20] En este sentido, de manera individualizada, la materia fiscal no se cita en las Directrices del Consejo Europeo de 22 de mayo de 2017 sobre las negociaciones con el Reino Unido.

[21] Declaración de los dirigentes de la UE y la Presidencia neerlandesa sobre el resultado del referéndum del Reino Unido, Declaraciones y comentarios de la Presidencia del Consejo Europeo, n.º 381/16, de 24 de junio de 2016:

«En un proceso libre y democrático, los británicos han expresado su deseo de abandonar la Unión Europea. Lamentamos esta decisión, pero la respetamos.

Se trata de una situación sin precedentes, pero estamos unidos en nuestra respuesta…por muy doloroso que sea el proceso….Hasta la culminación de este proceso de negociaciones, el Reino Unido continuará siendo miembro de la Unión Europea, con todos los derechos y obligaciones que ello lleva aparejado. De conformidad con los Tratados que el Reino Unido ha ratificado, el Derecho de la Unión Europea continúa siendo aplicable en su totalidad al Reino Unido y en el Reino Unido hasta que cese en su condición de miembro».

Incidentalmente, se señala que, en esa misma reunión del Consejo Europeo, el llamado «Nuevo régimen para el Reino Unido en la Unión Europea», una Decisión del Consejo Europeo de los días 18 y 19 de febrero de 2016, «Diario Oficial de la Unión Europea» (en adelante, DOUE), de 23 de febrero, serie C, 69 1/1, con el cual se pretendía facilitar el voto a favor de la permanencia del RU, antes de la celebración del referéndum, no entró en vigor y, por la misma causa, no puede ser visto como la base de las negociaciones europeas o como antecedente de las cesiones que la propia UE estaría dispuesta a realizar para mantener algún tipo de vinculación fuerte con el RU.

[22] De acuerdo con esta opinión y, en general, LÓPEZ GARRIDO, Diego (2017), El Estado de la Unión Europea. Relanzar Europa, Fundación Alternativas y Friedirch-Ebert-Stiftung, Lúa Ediciones, Madrid, 2017.

Se encuentra en: http://www.fundacionalternativas.org/public/storage/publicaciones_archivos/e3f1cb45c21e4eb19b419a481a46131f.pdf.

[23] CONSEJO EUROPEO (2017), Orientaciones consecutivas a la notificación del RU…; op. cit.

[24] Ver: OECD, The Economic Consequences of Brexit: A Taxing Decision (www.oecd.org/eco/the-economic-consequences-of-brexit-a-taxing-decision.htm).

[25] Para una información completa y actualizada del Proyecto BEPS, Base Erosion and Profit Shifting, nos remitimos al portal que la propia OCDE dedica a este asunto (www.oecd.org/tax/beps).

[26] Para una descripción del proyecto BEPS y su Plan de Acción, así como el estado actual de estas iniciativas, ver CARBAJO VASCO, Domingo (2016), «El período post-BEPS, una etapa nada fácil ni concluyente», Boletín Foro Fiscal Iberoamericano, 22.ª edición, primer semestre de 2016, pp. 91-98.

Asimismo, nos remitimos a: VV.AA. (2016), «El proyecto BEPS de la OCDE/G20: resultados finales», Crónica Tributaria, n.º 158/2016, pp. 7-53.

[27] RODRÍGUEZ MÁRQUEZ, Jesús (2014), «El Impuesto Británico sobre los Beneficios Desviados», Boletín Crónica Tributaria, n.º 5/2014, pp. 55-69.

[28] Multilateral Convention to Implement Tax Treaty Related Measures to Prevent BEPS, que es la resultante de la Acción 15 de BEPS.

[29] Siglas de Comprehensive Economic and Free Trade Agreement.

[30] La Unión Europea ha suscrito una serie de acuerdos bilaterales o multilaterales preferenciales con algunos países. En algunos casos estos acuerdos suponen una serie de reducciones de los derechos de importación, aranceles y otras tasas aduaneras.

En la actualidad hay acuerdos de libre comercio con el Espacio Económico Europeo (EEE) que lo integran la Unión Europea, Islandia, Noruega y Liechenstein. Además tiene suscritos acuerdos de unión aduanera con Andorra, San Marino y Turquía. Para los productos agrícolas existe un acuerdo preferencial reciproco con los siguientes países: Argelia, Egipto, Israel, Jordania, Líbano, Marruecos, Siria, Túnez y con los territorios ocupados de la Franja de Gaza y la Franja de Cisjordania. También hay acuerdos preferenciales con Suiza (que no se quiso adherir al EEE), Chile, Islandia, Islas Feroes, Méjico, Noruega, Sudáfrica y Corea del Sur.

[31] Como ha sucedido con su acuerdo paralelo, Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión, Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP, a firmar con los Estados Unidos de Norteamérica y que ha sido rechazado por la opinión pública.

[32] PONTÓN ARICHA, Teresa (2017), «El ‘Brexit’: sus aspectos tributarios y su especial impacto en Gibraltar», Revista Quincena Fiscal, n.º 8/2017, parte Estudio.

[33] Acerca de la evolución política del Brexit, nos remitimos a: www.realinstitutoelcano.org/especiales/brexit/

[34] Recordemos que:

La unión aduanera de la UE actúa como la piel de nuestro cuerpo, recubre el mercado interior, permitiendo que las mercancías circulen libremente por su territorio mediante el control de las importaciones y las exportaciones. De hecho, el mercado interior (que permite a las empresas vender bienes y realizar inversiones en cualquier Estado miembro de la UE) sería inconcebible sin la unión aduanera.

En COMISIÓN EUROPEA (2014), Comprender las políticas de la Unión europea: Aduanas, Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, Luxemburgo, p. 3.

[35] CARBAJO VASCO, Domingo (2017), «El Paquete Anti-Elusión de la Unión Europea. Descripción y comentarios», FETTAF Fiscal, Edición 5, volumen 6, octubre-diciembre de 2016, pp. 9-15.

[36] CALDERÓN CARRERO, José Manuel (2016), «La dimensión europea del Proyecto BEPS. Primeros acuerdos del ECOFIN, la aprobación del mecanismo de intercambio automático ‘tax rulings’ y el Paquete Anti-Elusión Fiscal 2016», Quincena Fiscal, n.º 6/2016, p. 11.

[37] COMISIÓN EUROPEA (2016), Una fiscalidad equitativa: la Comisión presenta nuevas medidas contra la elusión del Impuesto sobre Sociedades, Bruselas, 28 de enero de 2016.

[38] BOTELLA GARCÍA-LASTRA, Carmen (2016), La armonización de la base imponible común del Impuesto sobre Sociedades y su incidencia en el sistema tributario español, Aranzadi, Thomson & Reuters, Cizur Menor.

Bibliografía

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  • BOTELLA GARCÍA-LASTRA, Carmen (2016), La armonización de la base imponible común del Impuesto sobre Sociedades y su incidencia en el sistema tributario español, Aranzadi, Thomson & Reuters, Cizur Menor, 802 p.
  • CALDERÓN CARRERO, José Manuel (2016), «La dimensión europea del Proyecto BEPS. Primeros acuerdos del ECOFIN, la aprobación del mecanismo de intercambio automático ‘tax rulings’ y el Paquete Anti-Elusión Fiscal 2016», Quincena Fiscal, n.º 6/2016, pp. 119-154.
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