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El proceso de la adhesión de la Unión Europea al CEDH: ¿una batalla perdida?

The Process of the Accession of the European Union to the ECHR: A Lost Battle?

Le processus d’adhésion de l’Union Européenne à la CEDH: une bataille perdue?

Palabras clave: Unión Europea, derechos fundamentales, CEDH

Keywords: European Union, fundamental rights, ECHR

Mots clés: Union européenne, droits fondamentaux, CEDH

Citar este artículo

Jiménez Carrero, Jorge Antonio (2018). El proceso de la adhesión de la Unión Europea al CEDH: ¿una batalla perdida? Derecho y Economía de la Integración n. 5, pp. 77-102.  https://juri-dileyc.com/el-proceso-de-la-adhesion-de-la-union-europea-al-cedh-una-batalla-perdida/

Resumen

La cuestión de la protección de los derechos fundamentales siempre ha sido un tema candente en el continente europeo. Una de las consecuencias de la existencia de dos organizaciones en Europa (una internacional, como es el Consejo de Europa; y otra supranacional, como es la Unión Europea) es la necesaria búsqueda de un enfoque común a la hora de tratar una materia tan crucial como es el respeto de los derechos fundamentales.

En este sentido, durante años se han dado pasos para intentar conseguir la adhesión de la Unión Europea al CEDH (texto clave para la defensa de estos derechos en Europa). No obstante, todavía parece que este objetivo queda lejos, y por lo tanto, se hace pertinente seguir batallando para conseguir la anhelada adhesión.

Abstract

The issue of the protection of fundamental rights has always been a hot topic in the European continent. One of the consequences of the existence of two organizations in Europe (one international, such as the Council of Europe, and another supranational, such as the European Union) is the necessary search for a common approach when dealing with such a crucial issue how is respect for fundamental rights.

In this sense, for years steps have been taken to try to achieve the accession of the European Union to the ECHR (key text for the defense of these rights in Europe). However, it still seems that this objective is far away, and therefore, it is pertinent to continue battling to achieve the desired accession.

Résumé

La question de la protection des droits fondamentaux a toujours été un sujet brûlant sur le continent européen. L’une des conséquences de l’existence de deux organisations en Europe (une internationale comme le Conseil de l’Europe et une autre supranationale telle que l’Union européenne) est la nécessaire recherche d’une approche commune face à un problème aussi crucial qu’est le respect des droits fondamentaux.

En ce sens, des mesures ont été prises depuis des années pour tenter d’obtenir l’adhésion de l’Union européenne à la CEDH (texte clé pour la défense de ces droits en Europe). Cependant, il semble toujours que cet objectif soit loin. Par conséquent, il est pertinent de continuer à se battre pour atteindre l’adhésion souhaitée.

Jorge Antonio Jiménez Carrero

Abogado y Máster Profesional en Unión Europea | Colaborador de la Cátedra Jean Monnet de Derecho Comunitario | Doctorando en Derecho | Universidad de Alcalá

España

El presente trabajo encuentra su base en la Memoria fin de Máster de D. Jorge Antonio Jiménez Carrero, elaborada en el marco del XXV Programa Máster en Unión Europea, 2012-2013 del Real Instituto de Estudios Europeos de Zaragoza, España: «El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ante nuevos desafíos: el nuevo reglamento de procedimiento del Tribunal de Justicia y la adhesión de la Unión Europea al Convenio Europeo de Derechos Humanos».

I. Introducción

La posible adhesión de la Unión Europea (UE) al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (en adelante CEDH) es uno de los desafíos más importantes a los que se enfrenta el proyecto de integración europeo. Se trataría, nada menos que, de encajar en el entramado jurídico comunitario, un texto tan importante y trascendental como el CEDH, y por consiguiente, el posible control externo por parte del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de Estrasburgo.

No obstante, antes de entrar de lleno en lo que significa este proceso de adhesión, y en lo que puede y debe desembocar, es menester hacer aquí un breve recorrido sobre la protección que han recibido los derechos fundamentales en el marco del proceso de integración europeo. Como es sabido, las recién creadas Comunidades Europeas no previeron en sus inicios la idea de que se debiera disponer de un sistema legal bien articulado cuya función fuera la protección de estos derechos. En palabras de Fernández Rozas (2015): «Del análisis de los Tratados constitutivos de las tres primitivas Comunidades se infiere que no incluyeron capítulo o sección alguna dedicados de manera específica a la protección de los derechos humanos o de los derechos fundamentales…». Si bien es cierto que ya desde 1952 se creó para la CECA el Tribunal de Justicia, que luego lo sería también para la CEE y para la CEEA (Euratom), dicho órgano jurisdiccional no fue concebido para velar por los derechos fundamentales de los ciudadanos europeos. Esto es así por la naturaleza misma de las Comunidades Europeas, cuyos artífices las concibieron como una manera solvente de evitar guerras entre europeos, y encaminadas más bien a actuar en el plano de la integración económica, aunque sí es cierto que más tarde la Unión Europea obtendría competencias en otros muchos ámbitos, no sólo el económico.

En estos primeros compases del Tribunal de Justicia, la utilización de los principios generales del Derecho fue clave para toda la construcción comunitaria, como ya se ha apuntado antes. Si bien en un primer momento, el Tribunal de Justicia era más bien reacio a tomar en consideración los derechos plasmados en el CEDH [1] para resolver los casos que le llegaban, posteriormente fue «aplicando» y teniendo en consideración a los derechos fundamentales (como no podía ser de otra manera) al valerse de los principios generales del Derecho. Aunque no existía un texto legal con un catálogo de derechos fundamentales tasados análogo al CEDH, el Tribunal de Justicia, en la medida en que aplicaba algún principio general del Derecho, podía reconocer de manera implícita algún derecho fundamental previsto en el CEDH o bien derivado de las tradiciones constitucionales de los Estados miembros (Chueca Sancho, 1999, pp. 85 y ss.) [2]. De este modo, a modo de ejemplo, el Tribunal de Justicia, al aplicar el principio de no discriminación por razón de nacionalidad, estaba protegiendo el derecho fundamental a la no discriminación, recogido en el artículo 14 del CEDH.

Esta protección de los derechos fundamentales a través de la aplicación de principios generales del Derecho se mantuvo por parte del Tribunal de Justicia hasta 1969. En este año, el Tribunal emite una sentencia que por primera vez reconoce y garantiza de manera expresa la protección de los derechos fundamentales por parte de la jurisdicción comunitaria [3] (Morte Gómez, 2011). Esta sentencia fue dictada el 12 de noviembre, como resolución al caso Stauder contra Ulm, en el asunto 29/69.

El conflicto de fondo se basaba en la alegación por parte de un ciudadano llamado Erich Stauder, consistente en la posible vulneración de su derecho a la dignidad, ya que el señor Stauder recibía unos bonos como receptor de ayuda social, con los cuales podía adquirir mantequilla a un precio más barato. Ocurría que, en dichos bonos, aparecían los datos personales del beneficiario de los mismos. El demandante entendió que nadie debía conocer su condición de receptor de ayuda social, y que al conocerse tal información, se estaría vulnerando su derecho a la dignidad. Estos bonos eran repartidos en función de la Decisión 69/71/CEE de 12 de febrero de 1969. Pues bien, el Tribunal de Justicia se manifestaba en estos términos:

«La disposición impugnada debe interpretarse en el sentido de que no impone -aunque tampoco prohíbe- la identificación nominal de los beneficiarios;

Que por ello la Comisión pudo publicar, el 29 de julio de 1969, una Decisión rectificadora en este sentido;

Que, por lo tanto, cada uno de los Estado miembros puede elegir entre los diversos métodos de individualización;

Que, interpretada de este modo, la disposición controvertida no ha revelado ningún elemento que permita cuestionar los derechos fundamentales de la persona subyacentes en los principios generales del Derecho comunitario, cuyo respeto garantiza el Tribunal de Justicia».

Después de este primer reconocimiento, la línea jurisprudencial del Tribunal de Justicia ha seguido por la misma línea, como no podía ser de otra manera. En 1986, en el Acta Única Europea, se hace referencia por primera vez en el Derecho originario a los derechos fundamentales y al CEDH [4]. Este reconocimiento continuaría en los Tratados sucesivos (Maastricht, Ámsterdam, etc.).

Ya en 1996, ante la posibilidad de adhesión de la UE al CEDH, el Tribunal de Justicia emitió el dictamen 2/94 de 28 de marzo de 1996 [5] (Cortés Martín, 2015), en el que aclaraba las cuestiones relativas a la posible adhesión. Por aquel entonces, la adhesión de la entonces Comunidad al CEDH implicaba dos problemas: 1) la falta de competencia de la Comunidad para celebrar acuerdos de este tipo, y 2) la incompatibilidad de la adhesión con las disposiciones del Tratado, en especial con las relativas a las competencias del Tribunal de Justicia.

Recuerda el dictamen que la entonces Comunidad Europea tiene competencias de atribución. Es decir, la Comunidad solo puede actuar en aquellas materias que le han sido atribuidas por parte de los Estados miembros. Ocurría, por aquel entonces, que no existía ninguna disposición en el Derecho originario que le permitiera a la Comunidad llevar a cabo una operación jurídica de esta magnitud.

No obstante, dice el dictamen, «aun cuando el respeto de los derechos fundamentales constituye un requisito para la legalidad de los actos comunitarios (cómo se vio en la sentencia Stauder de 1969), resulta obligado señalar que la adhesión al Convenio entrañaría un cambio sustancial del actual régimen comunitario de protección de los derechos humanos».

Y continúa: «Una modificación semejante, cuyas implicaciones institucionales serían asimismo fundamentales tanto para la Comunidad como para los Estados miembros, tendría una envergadura constitucional y sobrepasaría pues, por su naturaleza, los límites del artículo 235 [6]».

Pues bien, acaba diciendo el dictamen 2/94 que, a la vista de la situación actual del Derecho comunitario, «la Comunidad no tiene competencia para adherirse al CEDH»

En 1999, en el Consejo Europeo de Colonia, los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros plasmaron la idea consistente en que la Unión Europea debería tener un compendio de derechos fundamentales análogo al CEDH, pero que además recogiera los derechos económicos y sociales enunciados en la Carta Social Europea del Consejo de Europa, los derechos plasmados en la Carta comunitaria de los derechos sociales y fundamentales de los trabajadores, así como los derechos derivados de las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros de la UE, y los principios que se derivan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Este texto se plasmó en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea que fue solemnemente proclamada en el Consejo Europeo de Niza en el año 2000, aunque no sería hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en 2009 cuando la misma adquirió fuerza vinculante, dotándose del mismo valor jurídico que los Tratados [7].

La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, va dirigida a las instituciones, órganos y organismos de la UE, y también a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la UE [8]. Ocurre que, al recoger la Carta los derechos fundamentales contemplados en el CEDH, y al existir, por lo tanto, dos textos que regulen en cierto modo la misma materia, cabría la posibilidad de que se diera una doble interpretación de un mismo derecho, en función de quién fuera el órgano jurisdiccional que conociera de un asunto concreto. Sin embargo, la Carta, previsora ante esta posibilidad, se encarga en el artículo 52 de despejar toda duda, manifestando que «en la medida en que la presente Carta contenga derechos que correspondan a derechos garantizados por el Convenio Europeo para la Protección de Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, su sentido y alcance serán iguales a los que les confiere dicho Convenio».

Y hace lo propio en lo que a derechos derivados de las tradiciones constitucionales se refiere, estableciendo que «en la medida en que la presente Carta reconozca derechos fundamentales resultantes de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, dichos derechos se interpretarán en armonía con las citadas tradiciones».

II. El proceso de adhesión de la Unión Europea al Convenio

El Tratado de Lisboa, además de dotar de fuerza vinculante a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, prevé de manera explícita en su artículo 6 del Tratado de la Unión Europea (TUE) la adhesión de la UE al CEDH (Gascón Marcén, 2008). Exactamente dispone: «La Unión se adherirá al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. Esta adhesión no modificará las competencias de la Unión que se definen en los Tratados». El último inciso relativo a la no modificación de competencias de la UE se completa con la Declaración 2 relativa al apartado 2 del artículo 6 del Tratado de la Unión Europea (TUE). Esta Declaración viene a recordar que la adhesión habrá de realizarse de tal modo que no afecte a las especificidades del Derecho de la UE. Asimismo, establece el diálogo regular entre los órganos jurisdiccionales de la UE y del Consejo de Europa, el Tribunal de Justicia de Luxemburgo y el Tribunal Europeo de Estrasburgo (TEDH).

Con base en esta disposición, el 4 de junio de 2010, los ministros de Justicia de los Estados miembros de la UE otorgaron un mandato a la Comisión Europea para que encabezara las negociaciones con el Consejo de Europa. De la misma manera, anteriormente, el 26 de mayo de 2010, el Comité de Ministros del Consejo de Europa concedió un mandato «ad hoc» a su Comité Director de Derechos Humanos para negociar el proceso de adhesión con la UE. Es por ello que el 7 de julio de 2010 comenzaban formalmente las negociaciones entre la organización internacional y la supranacional. Este mismo día, por una parte, la vicepresidenta de la Comisión Europea y comisaria de Justicia, Derechos fundamentales y ciudadanía (Viviane Reading), y por otra parte, el secretario general del Consejo de Europa (Thorbjorn Jagland), se reunieron en Estrasburgo para debatir cómo conseguir esta adhesión de la manera más rápida y eficaz posible, de tal modo que los ciudadanos puedan beneficiarse de una protección fuerte y coherente de los derechos fundamentales en el territorio geográficamente europeo.

Uno de los objetivos primordiales de esta adhesión era el de salvar las eventuales lagunas jurídicas que pudieran producirse como consecuencia de la coexistencia de dos organizaciones regionales europeas, una internacional (Consejo de Europa), y otra supranacional (Unión Europea), en la medida en que ambas afirman ser protectoras y garantes de los derechos fundamentales, con dos instrumentos legales diferentes, como son el CEDH y la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Igualmente, se persigue conseguir una coherencia a la hora de interpretar el alcance de estos derechos básicos para los regímenes jurídicos que devienen de la existencia de estas dos organizaciones.

Se ha de saber que cuando los Estados miembros de la UE actúan en aplicación o ejecución del Derecho de la UE, éstos pueden ser demandados ante el TEDH por violación de los derechos plasmados en el CEDH. En este marco jurídico, el Estado miembro en cuestión sería demandado de manera, podríamos decir, en cierto modo injusta, en tanto en cuanto la presunta ilegalidad, ha venido por aplicar el Derecho de la UE, obligación que le es exigible jurídicamente en la medida en que pertenece a la Unión Europea. Luego, en este proceso, el Estado demandado en cuestión se vería obligado a defender su actuación, e indirectamente, a defender a la UE, ya que su actuación se habría producido en aplicación del Derecho de la UE. Pues bien, con la adhesión de la UE al CEDH se quiere poner fin también a este tipo de situaciones injustas para los Estados miembros [9].

Una vez se adhiriera la UE al CEDH, se colocaría en el mismo plano que los Estados partes del CEDH, es decir, que sus actos podrán ser denunciados ante el TEDH por una posible violación de alguno de los derechos contenidos en el CEDH. En este sentido, la UE podrá ser escuchada en aquellos casos que le atañan directamente, y dispondrá, como todo Estado parte del CEDH, de un Juez propio en el TEDH. El Parlamento Europeo debería jugar un papel importante en el proceso de adhesión, ya que tendría que ser informado de la marcha de las negociaciones, y dar su consentimiento a los distintos acuerdos a los que se llegue en el marco de las mismas.

Si al principio decíamos que la adhesión de la UE al CEDH ya estaba prevista en el Tratado de Lisboa, ocurrió algo parecido con el Protocolo 14 del CEDH [10]. En dicho Protocolo, se modificó la redacción del artículo 59 del CEDH para que recogiera la futura adhesión: «La Unión Europea podrá adherirse al presente Convenio».

Hay que recordar también aquí que, esta idea, que posteriormente se plasmaría en el Tratado de Lisboa, aparecía ya recogida en el malogrado Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa.

II.1. El documento de reflexión del Tribunal de Justicia de la Unión sobre determinados aspectos de la adhesión de la Unión al Convenio y la comunicación conjunta de los Presidentes del Tribunal de Justicia de la Unión y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos

Ante el proceso de adhesión que se planteaba llevar a cabo, se publicaron dos documentos que son cruciales para el tema que nos ocupa. El primero de ellos es un documento de reflexión del TJUE sobre determinados aspectos de la adhesión de la UE al CEDH [11]. Dicho documento data del 5 de mayo de 2010, y el motivo por el cual el TJUE lo publica consiste en tratar y analizar algunas cuestiones complejas relativas a la adhesión de la UE al CEDH. En palabras del TJUE: «Con ánimo de contribuir a los esfuerzos desplegados para la realización del proyecto de adhesión, que suscita cuestiones jurídicas bastante complejas, el Tribunal de Justicia se propone presentar las reflexiones siguientes sobre un aspecto particular que está ligado a la forma de funcionamiento del sistema jurisdiccional de la Unión».

En primer lugar, el TJUE manifiesta que, desde las instituciones, órganos y organismos de la UE, se ha tratado desde hace mucho tiempo (más concretamente desde la Sentencia Stauder), de proteger y velar por los derechos fundamentales contenidos en el CEDH, incluso cuando no estaba obligado a ello. También recuerda el TJUE que, en su jurisprudencia, se ha referido en alguna ocasión a la jurisprudencia del TEDH. Por este motivo, el TEDH ha entendido que existe una cierta «presunción de conformidad» entre el Derecho de la UE y los derechos recogidos en el CEDH [12].

En segundo lugar, el TJUE recuerda que para que el Derecho de la UE tenga incidencia directa en los particulares, han de ser normalmente las autoridades nacionales de los Estados miembros los que lleven a cabo medidas de ejecución o aplicación. Por ello, la estructura jurisdiccional para defender un derecho fundamental presuntamente vulnerado es el agotamiento de las vías internas de recursos antes de acudir al Tribunal de Estrasburgo. No obstante, con la adhesión de la UE al CEDH la perspectiva variará ligeramente. De tal suerte que, al igual que los Estados partes del CEDH, la UE tendrá que velar en sus actuaciones por la no violación de estos derechos. Si bien esta protección era una realidad extraoficial, ahora será una realidad jurídica vinculante.

En tercer lugar, el Tribunal de Justicia recuerda que él es el encargado de garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados. Aunque los tribunales nacionales de los Estados miembros puedan examinar la validez o no de una disposición de un acto adoptado por instituciones u órganos europeos, solamente el TJUE puede declarar la invalidez de dicho acto, mediante el procedimiento de la cuestión prejudicial. Para asegurar que este sistema no se verá modificado por la futura adhesión al CEDH, el TJUE toma una actitud precavida, estableciendo que antes de que se pronuncie el TEDH en algún asunto relativo a derechos fundamentales, dicho asunto deberá haber pasado el filtro del Tribunal de Luxemburgo: «es preciso evitar que el TEDH llegue a resolver sobre la conformidad de un acto de la Unión con el Convenio sin que previamente el Tribunal de Justicia haya podido pronunciarse de forma definitiva sobre esa cuestión».

En cuarto y último lugar, se refiere el documento a la naturaleza del procedimiento relativo a la cuestión prejudicial, que tan buenos frutos ha dado a la hora de conocer la interpretación y validez de los actos de la UE. Sin embargo, dadas las características de dicho procedimiento, y en palabras del TJUE, «no cabe dar por seguro» que se produzca una cuestión prejudicial al Tribunal de Luxemburgo en todos los casos en que sería deseable, al ponerse en duda un posible conflicto entre la actuación de la UE y los derechos fundamentales. Esto es así, porque como ya es sabido, la iniciación de este procedimiento corresponde al Juez nacional, y por lo tanto, no es posible asegurar al cien por cien, que todos los Jueces nacionales vayan a plantear una cuestión prejudicial cuando sea conveniente. Igualmente, dice el documento, dado que la competencia para plantearla recae sobre el Juez nacional, no sería muy apropiado pensar que el procedimiento de la cuestión prejudicial pudiera suponer un requisito previo para acudir al Tribunal de Estrasburgo [13].

Además, reconoce el TJUE, que el sistema de protección de los derechos fundamentales creado por el CEDH, no exige como requisito previo para acudir al Tribunal de Estrasburgo, haber acudido previamente a un «tribunal del máximo rango jerárquico» como lo sería el TJUE. No obstante, en este caso que se nos plantea, entiende el TJUE que sí sería necesario establecer tal requisito, porque lo que está en juego es «la ordenación del sistema jurisdiccional de la UE de forma tal que, cuando se ponga en cuestión un acto de la UE, pueda ejercitarse una acción ante un órgano jurisdiccional de la UE, para que éste efectúe un control interno antes de que se produzca el control externo».

Finaliza el TJUE reclamando que para respetar el principio de subsidiariedad que proclama el CEDH, y al mismo tiempo para asegurar el correcto funcionamiento del sistema jurisdiccional de la UE, es necesario crear un procedimiento que cerciore la revisión interna prima facie del TJUE en lo que se refiere a cuestiones sobre la conformidad de los actos de la UE con el CEDH, sin perjuicio de que el TEDH realice a posteriori el control externo.

El segundo documento a tratar, que nos es de importantísimo interés, es una comunicación conjunta de los presidentes Skouris y Costa, del TJUE y del TEDH respectivamente [14]. En esta comunicación conjunta, con fecha de 24 de enero de 2011, se plantean algunas cuestiones referidas a la futura adhesión. Recuerda la comunicación conjunta que las acciones de la UE, además de que deben ser conformes al CEDH, pueden ser de dos tipos:

  • Acciones directas, o lo que es lo mismo, acciones ejecutadas o aplicadas directamente por las instituciones y órganos europeos. En este punto, aquellos particulares que deseen acudir al TEDH, deberán llevar el asunto en primer lugar al Tribunal de Luxemburgo, de acuerdo con las condiciones establecidas en el Derecho de la UE.
  • Acciones indirectas, es decir, ejecutadas o aplicadas por las autoridades nacionales de los Estados miembros para la implementación del Derecho de la UE. En este tipo de casos, el demandante deberá acudir a los tribunales nacionales y, tal como establece el artículo 267 TFUE, el Juez nacional será el que deba plantear la cuestión prejudicial si tuviere alguna duda sobre la afinidad entre la actuación de la autoridad nacional (implementando Derecho de la UE) y algún derecho fundamental del CEDH. En este punto, se dice que en aquellos casos en que el Juez nacional no hubiere formulado cuestión prejudicial al TJUE, ello no supondría un impedimento para que el TEDH pudiera conocer del asunto en cuestión, sin que el TJUE tuviera la oportunidad de revisar prima facie el caso.

Al igual que el documento de reflexión del 5 de mayo de 2010, la comunicación conjunta recuerda que, dada la naturaleza de la cuestión prejudicial, puede ocurrir que ésta no se produzca en todas aquellas ocasiones en que sería deseable, por ello, entienden los Presidentes Costa y Skouris, que el procedimiento prejudicial tal y como está regulado actualmente no puede constituir un requisito previo para que el TEDH entre a conocer de un asunto.

Finalmente, la comunicación conjunta acaba con la misma reflexión que puso de manifiesto el documento de reflexión del TJUE, es decir, que para no vulnerar el principio de subsidiariedad inherente al sistema de protección de los derechos fundamentales implantado por el CEDH, se ha de crear un procedimiento ante el TJUE que sí sirva como requisito previo antes del procedimiento ante el TEDH [15].

II.2. El bloqueo al proceso de adhesión

Vistas las bases para llevar a cabo el proceso de adhesión de la UE al CEDH, en enero de 2012 se pusieron de manifiesto las dificultades técnicas y políticas que la adhesión estaba sufriendo. El 25 de enero de ese año, conocimos que miembros del Parlamento Europeo y de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa suscribieron una declaración conjunta en la que pedían que se desbloqueara el proceso de adhesión [16]. El escrito dice, entre otras cosas: «Estamos extremadamente preocupados de constatar que el Reino Unido y, en menor medida, Francia, intentan echar a perder por motivos políticos el proceso de adhesión». Ocurre que estos dos Estados miembros pretenden una reforma del TEDH, antes de llevar a cabo definitivamente la adhesión de la UE al CEDH.

Para entender los motivos políticos de este bloqueo, es necesario entender la situación en la que se encuentra el TEDH. Por ello, haremos un paréntesis para explicar esta compleja situación.

En primer lugar, es sabida la importante carga de trabajo que soporta el TEDH y el elevado número de asuntos que tiene aún por resolver, así como el elevado número de demandas que aún han de ser examinadas para verificar su admisibilidad. Es por ello, que el TEDH optó por llevar a cabo una política de prioridad, es decir, en base a unos criterios de preferencia, hay demandas que por su naturaleza deben ser consideradas antes que otras.

Es por este motivo que no se debería mantener este sistema de trabajo y de funcionamiento en el TEDH, existiendo tantos casos pendientes por resolver. Por esto, se hace necesario introducir medidas que permitan al TEDH actuar de una manera ágil y eficaz para llevar a cabo una satisfactoria protección de los derechos fundamentales (Irurzun Montoro, 2012). Se puede decir que esta reforma del TEDH puso su primera piedra con la Declaración de Interlaken. Esta Declaración de Interlaken fue aprobada por una Conferencia ministerial del Comité de Ministros del Consejo de Europa, que tuvo lugar durante la presidencia suiza del Comité. En un primer punto, la Declaración de Interlaken pretende una reducción de la carga de trabajo del TEDH, haciendo responsables a los Estados partes del CEDH del cumplimiento del mismo, con el fin de que lleguen menos asuntos al Tribunal de Estrasburgo. En este sentido, apunta a la creación de recursos judiciales en los procedimientos internos para la salvaguardia del CEDH, y a reforzar el conocimiento del mismo por parte de las autoridades nacionales.

En este mismo orden de cosas, el Comité de Ministros estudiará un sistema de admisión de demandas que actúe como filtro y que complemente y refuerce la idea de inadmisibilidad de demandas del Juez-único plasmada en el Protocolo 14 [17].

Siguiendo esta línea, la Declaración pone la atención en dos cuestiones. Por una parte, le recuerda al TEDH la necesidad de elaborar una jurisprudencia coherente, y por otra parte, insta al TEDH a no convertirse en una cuarta instancia, dónde se vuelva a examinar cuestiones de hecho, o se vuelva a interpretar disposiciones de Derecho nacional ya interpretadas por órganos jurisdiccionales nacionales. Por último, la Declaración entiende que se han de otorgar prerrogativas al Comité de Ministros que le posibiliten supervisar de una manera más eficaz y transparente las sentencias condenatorias a los Estados partes del CEDH.

En abril de 2011, la presidencia de Turquía del Consejo de Ministros convoca una Conferencia en Esmirna, en la que se puso de manifiesto la falta de entendimiento entre los Estados para llevar a cabo las propuestas reflejadas en la Declaración de Interlaken.

Con la presidencia británica del Consejo de Ministros, el 20 de abril de 2012 se aprueba la Declaración de Brighton [18]. Esta Declaración contiene propuestas de reforma del TEDH y algunas propuestas de modificaciones dirigidas al CEDH. La Declaración de Brighton en primer lugar manifiesta que existe un déficit entre lo plasmado en la Declaración de Interlaken y lo que se ha conseguido en términos prácticos. En este sentido, dice que los pasos seguidos en Interlaken y Esmirna han de ser hechos realidad, además de desarrollar todo el potencial del Protocolo 14. La Declaración de Brighton, además de reforzar lo ya plasmado en las Declaraciones de Interlaken y de Esmirna, prevé medidas para que los Estados partes del CEDH dispongan de instrumentos para hacer cumplir el CEDH de una manera más eficaz, con el fin de evitar carga de trabajo al TEDH. Igualmente, se emplaza al Comité de Ministros para que modifique el Preámbulo del CEDH, en el sentido de introducir una referencia al principio de subsidiariedad, y a la doctrina del «margen de apreciación» de la que disponen los Estados partes [19].

Esta modificación del Preámbulo se vio hecha realidad el 16 de mayo de 2013, cuando se aprobó el Protocolo 15 [20], que daba satisfacción, entre otros Estados, a Reino Unido. En este sentido, al final del Preámbulo del CEDH, se añade un nuevo párrafo: «Affirming that the High Contracting Parties, in accordance with the principle of subsidiarity, have the primary responsibility to secure the rights and freedoms defined in this Convention and the Protocols thereto, and that in doing so they enjoy a margin of appreciation, subject to the supervisory jurisdiction of the European Court of Human Rights established by this Convention».

Otra medida que propone la Declaración de Brighton, es rebajar de seis meses a cuatro meses el tiempo para acudir al Tribunal de Estrasburgo desde que se dictó la resolución definitiva en el Estado en cuestión. Por ello, se le encarga al Comité de Ministros la modificación del artículo 35 del CEDH. Finalmente, la Declaración de Brighton hace referencia a la futura adhesión de la UE al CEDH. La Declaración dice: «The accession of the European Union to the Convention will enhance the coherent application of human rights in Europe. The Conference therefore notes with satisfaction progress on the preparation of the draft accession agreement, and calls for a swift and successful conclusion to this work».

II.3. El borrador final de Acuerdo de adhesión

En el marco de las negociaciones entre la UE y el Consejo de Europa, el 5 de abril de 2013 se llega a un arreglo sobre el borrador final del Acuerdo [21]. En este borrador final, los 47 Estados del Consejo de Europa y la UE han llegado a acordar los siguientes puntos (Blasco Lozano, 2011):

  • La adhesión será al CEDH y a algunos Protocolos, no todos. En concreto, la adhesión se extenderá al Protocolo adicional, que habla del derecho a la propiedad privada, del derecho a la educación y del derecho a unas elecciones libres. No obstante, la adhesión no se producirá al resto de Protocolos, ya que estos Protocolos tocan materias que podrían caer dentro de las competencias de la UE.
  • En el borrador de Acuerdo se prevé que la UE pueda hacer reservas, siempre dentro de las limitaciones que impone el artículo 57 del CEDH [22], en aquellas situaciones en que existan normas del Derecho de la UE que no sean compatibles con el CEDH.
  • Se pone de manifiesto de manera expresa la sujeción de las instituciones de la UE (también el TJUE) al cumplimiento de las resoluciones dictadas por el TEDH.
  • Se prevé un procedimiento en el que la UE y los Estados miembros pueden ser codemandados (Muñoz Agudo, 2014, p. 26). En este punto, el borrador habla de dos situaciones en las que se puede dar esta codemanda:
    • 1. En el caso de que se interponga una demanda contra uno o más Estados miembros de la UE, la propia UE podrá intervenir como codemandada cuando sea alegada una violación en la que el TEDH entienda que existe una posible incompatibilidad entre los derechos plasmados en el CEDH y una norma del Derecho de la UE.
    • 2. En el caso de que se interponga una demanda contra la propia UE, los Estados miembros de la UE pueden intervenir como codemandados cuando sea alegada una violación en la que el TEDH entienda que existe una posible incompatibilidad entre los derechos fundamentales del CEDH y una norma de los Tratados (TUE y TFUE), o bien de una disposición de rango igual a los Tratados.

Para adquirir la condición de codemandado, ha de haber sido propuesto por la Alta Parte implicada en el asunto, y ratificado por el TEDH previa audiencia de las otras partes. Para evitar que el TEDH se entrometa en el reparto de competencias entre los Estados miembros y la UE, al declarar una vulneración del CEDH, lo hará de manera conjunta en aquellos casos que haya de referirse a la UE y a un Estado miembro.

  • Otro asunto que recoge el borrador de Acuerdo es la intervención previa del Tribunal de Justicia de la UE, cuando la UE sea parte demandada en un proceso ante el TEDH. Este es uno de los puntos más relevantes de la futura adhesión. En estos casos, se le da al TJUE un plazo para que pueda examinar prima facie si ha habido vulneración o no de los derechos fundamentales alegados. Vendría a ser, salvando las distancias, como una suerte de recurso de amparo a nivel europeo, en el que el Tribunal de Luxemburgo será el filtro que determine si el asunto ha de ser conocido por el Tribunal de Estrasburgo o no. Este examen previo ha de realizarse con rapidez, para que los eventuales procedimientos posteriores ante el TEDH no sufran más demora que la que ya sufren de por sí. Este punto recoge lo que manifestó el TJUE en su documento de reflexión del 5 de mayo de 2010 (Martín Y Pérez De Nanclares, 2012).
  • Ocurre que el artículo 55 del CEDH establece que las Altas Partes contratantes renuncian a utilizar un medio de solución distinto del que prevé el CEDH, cuando surja alguna controversia sobre la violación o no de los derechos fundamentales plasmados en él. Pues bien, dado que se prevé la intervención previa del TJUE antes de que el TEDH pase a conocer del asunto, el borrador del Acuerdo específica que estos procedimientos ante el TJUE no serán considerados de arreglo o arbitraje internacional de los que harían inadmisible la demanda en virtud precisamente de este artículo 55 del CEDH.
  • Habrá un Juez de la UE conforme a los artículos 22 y 26 del CEDH. Para elegir a este magistrado, el Parlamento Europeo tendrá en la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa los mismos representantes que el Estado parte del CEDH con mayor representación. Es decir, tendrá los mismos representantes que Rusia.
  • La participación de la UE en el Comité de Ministros del Consejo de Europa, es uno de los puntos más importantes del borrador final. La UE, al adherirse al CEDH, pasará a tener derecho de voto en lo tocante al Convenio. Ocurre que con este derecho de voto de la UE, la supervisión de la ejecución de las sentencias del TEDH por parte del Comité de Ministros, podría verse truncada o dificultada en algunos casos. Por ejemplo, cabría la posibilidad de que la UE y los Estados miembros votaran en bloque en un determinado sentido. Por ello, el borrador del Acuerdo recoge las siguientes disposiciones:
    • 1. Cuando el Comité de Ministros esté supervisando el cumplimiento de una sentencia por parte de la UE, o por parte de la UE y de algún Estado miembro, la UE y el/los Estados miembros deberán votar de forma coordinada.
    • 2. Cuando el Comité de Ministros esté supervisando el cumplimiento de una sentencia por parte de un Estado miembro de la UE, la propia UE no podrá ejercer el derecho de voto.
    • 3. En el caso en que el Comité de Ministros esté supervisando el cumplimiento de un Estado no miembro de la UE, según los Tratados (TUE y TFUE), no es obligatorio para los Estados miembros de la UE votar de manera coordinada, ni entre ellos mismos, ni entre ellos y la propia UE.
    • 4. Finalmente, junto con el borrador del Acuerdo, se ha creado una propuesta que modificaría las reglas del Comité de Ministros del Consejo de Europa para la supervisión del cumplimiento de las sentencias emanadas del TEDH. Se trata de la Regla 18, que, entre otras cosas, permite a los Estados no miembros de la UE, ejercer la supervisión del cumplimiento de sentencias del TEDH cuando la UE sea la condenada.
  • La participación de la UE en los gastos que suponen poner en marcha la aplicación del CEDH, con el control externo del TEDH, será igual al 34% de la mayor contribución de un Estado parte del CEDH al presupuesto ordinario del Consejo de Europa, tomando en consideración el año anterior.
  • Se prevé que el Acuerdo de Adhesión entrará en vigor el primer día del mes siguiente a la expiración de un plazo de tres meses desde la fecha en que las Altas Partes contratantes hayan ratificado dicho Acuerdo (Blasco Lozano, 2011, pp. 56 y ss).

II.4. El dictamen 2/2013 del TJUE de 18 de diciembre de 2014

Tomando como base jurídica el art. 218.11 del TFUE [23], el 4 de julio de 2013 la Comisión Europea solicitó el dictamen del Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad del Acuerdo de adhesión con los Tratados (Soldevila Fragoso, 2015; Urbina Treviño, 2015).

Pues bien, el 18 de diciembre de 2014 el TJUE emite el dictamen, dando así respuesta a lo planteado por la Comisión Europea. También se publica el Comunicado de prensa n.º 180/14 [24] («El Tribunal de Justicia se pronuncia sobre el Proyecto de acuerdo de adhesión de la Unión Europea al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales e identifica problemas de compatibilidad con el Derecho de la Unión») en el que se explican de manera breve las conclusiones a las que ha llegado el TJUE en el dictamen (Alonso García , 2017).

Siguiendo a Soldevila Fragoso (2015), a Sánchez Guijarro (2016), a González Vega (2015) y como en el propio texto del dictamen se manifiesta, se pueden desglosar los puntos clave (sobre el fondo de la cuestión) del dictamen 2/2013 en seis:

1. Cuestiones preliminares: En este punto, se recuerda que la Unión Europea, por su propia naturaleza, no debe ser considerada un Estado a efectos de la adhesión. Se señala que el hecho de que la Unión Europea tenga esta especial naturaleza, conlleva una serie de consecuencias en lo que respecta a plantear la adhesión de la UE al CEDH, no pudiéndose partir desde la perspectiva consistente en que la Unión, a efectos del CEDH, es un Estado más, como cualquier otro. También trae a colación el dictamen 2/13 el Protocolo n.º 8 de la Unión (sobre al apartado 2 del art. 6 del TUE relativo a la adhesión de la Unión al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales), que establece que se habrán de preservar en la adhesión «las características específicas de la Unión y del Derecho de la Unión». Igualmente señala que esta adhesión no debe afectar a las competencias de la Unión ni a las atribuciones de las instituciones europeas. Del mismo modo, la adhesión tampoco debe afectar a la situación particular de los Estados miembros en relación con el CEDH, y tampoco habrá de quedar afectado, tras la adhesión, el art. 344 del TFUE [25].

Después de hacer un repaso de la naturaleza y características del Derecho de la Unión, entra a valorar el Tribunal de Justicia el tema de los derechos fundamentales. Así, reconoce que «la autonomía de que goza el Derecho de la Unión con respecto a los Derechos de los Estados miembros y con respecto al Derecho Internacional exige que esos derechos fundamentales se interpreten en el marco de la estructura y de los objetivos de la Unión».

2. Sobre la compatibilidad del acuerdo previsto con el Derecho primario de la Unión: En este punto, el Tribunal de Justicia parte de una base que ya conocemos, esto es, que los derechos fundamentales del CEDH forman parte del Derecho de la Unión en tanto en cuanto principios generales, pero que, al no haberse adherido todavía la Unión al CEDH, este Convenio no está integrado de manera formal en el ordenamiento jurídico comunitario. Una vez producida la adhesión, la Unión quedaría sujeta al control externo por parte del TEDH. Aclara el dictamen que, en principio, no existe obstáculo para que un acuerdo internacional celebrado por la Unión pueda afectar «a sus propias competencias si se cumplen los requisitos esenciales para la preservación de la naturaleza de éstas y, por lo tanto, no se pone en peligro la autonomía del sistema jurídico comunitario».

Como es lógico, reconoce el dictamen que la interpretación del TEDH en relación con el CEDH vincularía a la Unión y a sus instituciones (incluido el Tribunal de Justicia). Sin embargo, la interpretación que dé el Tribunal de Justicia a un derecho recogido en el CEDH no vincularía al TEDH. Partiendo de esta situación, entiende el Tribunal de Justicia en el dictamen que esto no puede ocurrir cuando el Tribunal de Justicia interprete el Derecho de la Unión, especialmente la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión (en lugar de un derecho reconocido por el CEDH). Entiende el Tribunal de Luxemburgo que «las apreciaciones del Tribunal de Justicia relativas al ámbito de aplicación material del Derecho de la Unión, especialmente a efectos de determinar si un Estado miembro está obligado a respetar los derechos fundamentales de la Unión, no deberían poder ser cuestionadas por el TEDH». Soldevila Fragoso (2015) lo explica así: «No obstante, dicho control (el del TEDH), subraya el dictamen, no debe tener como efecto imponer a la Unión y a sus Instituciones, en el ejercicio de sus competencias internas, una interpretación determinada de su propia normativa e insiste en que las apreciaciones del Tribunal de Justicia concernientes al ámbito de aplicación material del Derecho de la Unión, especialmente a efectos de determinar si un Estado miembro está obligado a respetar los derechos fundamentales de la Unión, no deberían poder ser cuestionadas por el TEDH».

Llegados a este punto, el dictamen trae a colación dos artículos: el art. 53 del CEDH [26] y el art. 53 de la Carta de los Derechos Fundamentales [27]. Ocurre que el Tribunal de Luxemburgo ha interpretado el art. 53 de la Carta «en el sentido de que la aplicación de estándares nacionales de protección de los derechos fundamentales no debe afectar al nivel de protección previsto por la Carta ni a la primacía, la unidad y la efectividad del Derecho de la Unión». Lógicamente, esta interpretación del Tribunal de Justicia vela por preservar las características del Derecho de la Unión en este ámbito concreto. En la medida en que, por su parte, el art. 53 del CEDH establece que ningún artículo del Convenio se interpretará en el sentido de que pueda suponer un perjuicio para los derechos humanos reconocidos por una Parte Contratante, se hace necesario prever una coordinación entre los dos artículos 53 (CEDH y Carta), de tal suerte que lo previsto en el art. 53 CEDH quede condicionado (cuando se trate de derechos reconocidos por la Carta y por el CEDH a la vez), de tal forma que no se ponga en cuestión «el nivel de protección que contempla la Carta, ni la primacía, la unidad y efectividad del Derecho de la Unión». Pues bien, constata el dictamen que no se ha previsto nada sobre este punto en el Acuerdo de adhesión de 5 de abril de 2013.

En este orden de ideas, sostiene ahora el Tribunal de Justicia que el Acuerdo de adhesión ignora el principio de confianza mutua imperante en el Derecho de la Unión, al pretender tratar a la Unión Europea de forma igual, jurídicamente hablando, que a cualquier otro Estado Contratante. Este trato supondría aceptar que un Estado miembro podría decidir cuestionar si otro Estado miembro garantiza los derechos fundamentales contemplados por la Unión, lo cual no sería adecuado si nos atenemos al principio de confianza mutua. En principio, salvo excepciones, los Estados miembros presumen que los demás Estados miembros respetan los derechos fundamentales reconocidos por la Unión, precisamente con base en el principio de confianza mutua. Esta situación, entiende el Tribunal de Luxemburgo, «puede poner en peligro el equilibrio en que se basa la Unión, así como la autonomía del Derecho de la Unión». Pues bien, señala el Tribunal de Justicia que, en este punto, tampoco se prevé nada al respecto en el Acuerdo de adhesión.

Otro punto de conflicto es el suscitado por la posible superposición entre el Protocolo n.º 16 del CEDH y el mecanismo de la cuestión prejudicial contemplado en el Derecho de la Unión (art. 267 TFUE). Hemos de saber que este Protocolo 16 (firmado el 2 de octubre de 2013) ofrece la posibilidad para los Estados Parte del CEDH de plantear al TEDH solicitudes de opiniones consultivas sobre la interpretación o aplicación de los derechos contemplados en el CEDH. Por otra parte, en el marco del Derecho de la Unión, existiría el mecanismo de cuestión prejudicial mediante el cual los órganos jurisdiccionales nacionales pueden plantear esta consulta al Tribunal de Luxemburgo. En este sentido, entiende el Tribunal de Justicia que «puesto que el CEDH formaría parte integrante del Derecho de la Unión, el mecanismo instaurado por dicho Protocolo podría, especialmente tratándose de derechos garantizados por la Carta que se correspondiesen con los reconocidos por el CEDH, afectar a la autonomía y la eficacia del procedimiento de remisión prejudicial establecido en el art. 267 TFUE».

En esta línea, el Tribunal de Justicia plantea una situación que pudiera darse de permitirse este mecanismo, cuya consecuencia sería el relegar a un segundo plano el mecanismo de la cuestión prejudicial del art. 267 TFUE (incluso cuando pueda entrar en juego el procedimiento de intervención previa del Tribunal de Justicia plasmado en el Acuerdo de adhesión):

«No puede excluirse, en particular que una solicitud de opinión consultiva formulada en virtud del Protocolo n.º 16 por un órgano jurisdiccional de un Estado miembro que se haya adherido a dicho Protocolo pueda desencadenar el procedimiento de intervención previa del Tribunal de Justicia, creando así un riesgo de que se soslaye el procedimiento de remisión prejudicial […] que constituye la piedra angular del sistema jurisdiccional instaurado por los Tratados».

A la luz de esto, la adhesión tal y como está contemplada podría incidir de manera determinante en la autonomía y en las características específicas del Derecho de la Unión.

3. Sobre el art. 344 TFUE: Como sabemos, este artículo dispone que los Estados miembros no someterán sus disputas sobre la interpretación o aplicación de los Tratados a procedimientos de solución que no estén previstos en los mismos. Pues bien, ocurre que el Tribunal de Justicia detecta que el Acuerdo de adhesión, tal y como está planteado, no cierra la posibilidad consistente en que la Unión o algún Estado miembro plantee una demanda ante el Tribunal de Estrasburgo (de acuerdo al art. 33 CEDH), cuya motivación sea una posible vulneración del CEDH cometida por la Unión o por un Estado miembro, en relación con el Derecho de la Unión. Siendo esto así, el Acuerdo de adhesión no se estaría adecuando al art. 344 TFUE, pues se estaría sometiendo una controversia sobre la interpretación o aplicación de los Tratados a un procedimiento de solución que no está previsto en los mismos. Sigue argumentando el Tribunal de Justicia que la única manera de evitar este problema (y asegurar la compatibilidad del art. 344 TFUE con la adhesión de la Unión al CEDH), es plantear «una exclusión expresa de la competencia del TEDH resultante del art. 33 CEDH respecto de los litigios entre Estados miembros o entre éstos y la Unión relativos a la aplicación del CEDH en el ámbito de aplicación material del Derecho de la Unión».

4. Sobre el mecanismo del codemandado: Como recuerda el dictamen, este mecanismo fue introducido para «evitar cualquier laguna en el sistema del CEDH relacionada con la participación, la responsabilidad y la eficacia frente a terceros». Hay que tener muy presente que este mecanismo, al igual que los otros puntos del Acuerdo de adhesión, debe velar por preservar las características específicas de la Unión y del Derecho de la Unión. También recuerda que, según el Acuerdo de adhesión, una Parte Contratante puede convertirse en codemandada de dos maneras: o bien porque acepte una invitación del TEDH (invitación no vinculante), o bien porque así lo decida el TEDH previa solicitud de la Parte. Al no ser las invitaciones del TEDH vinculantes, esto significa que, en principio, la Unión y los Estados miembros son libres a la hora de apreciar si se dan los requisitos para ser codemandado. Podría darse la situación consistente en que, cuando la Unión o algún Estado miembro solicite al TEDH ser codemandado, el TEDH debe comprobar si se dan los requisitos para tomarlos en consideración como codemandados. Entiende el Tribunal de Justicia que, a la hora de valorar estas solicitudes, «se ve llamado a apreciar las normas del Derecho de la Unión que regulan el reparto de competencias entre ésta y sus Estados miembros, así como los criterios de imputación de sus actos u omisiones…». Pues bien, este control del TEDH, según el Tribunal de Luxemburgo, «podría interferir con el reparto de competencias entre la Unión y sus Estados miembros».

En este orden de cosas, se podría dar un segundo problema, consistente en que el Acuerdo de adhesión no prevé que se pueda excluir que un Estado miembro sea considerado responsable junto con la Unión por una violación del CEDH, respecto de la cual ese Estado miembro tuviera una reserva de acuerdo al art. 57 CEDH [28]. Este argumento, enlaza directamente con el art. 2 del Protocolo n.º 8 de la Unión, según el cual la adhesión no debe afectar a la situación particular de los Estados miembros respecto del CEDH.

Un tercer problema tiene como origen la excepción que hace el Acuerdo de adhesión en relación con la regla general consistente en que el demandado y el codemandado son conjuntamente responsables. Pues bien, esta excepción permite que el TEDH, pueda decidir que solamente uno de ellos (demandado o codemandado) sea el responsable de la violación del CEDH. En este sentido, ocurre que cuando el TEDH entre a valorar si la Unión o un Estado miembro ha sido únicamente el responsable de una violación, estaría apreciando también normas del Derecho de la Unión relativas al reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros. De acuerdo con el Tribunal de Justicia, si se permitiera que el TEDH hiciese una valoración de este tipo, se podría vulnerar el reparto de competencias previsto por el Derecho de la Unión. Este tipo de valoración solo le correspondería hacerla al Tribunal de Justicia, y no al TEDH, en la medida en que se trata de una cuestión (el reparto de competencias entre Unión y EE. MM.) que solo es competencia del Tribunal de Luxemburgo.

5. Sobre el procedimiento de intervención previa del Tribunal de Justicia: Recuerda el dictamen que esta intervención previa del Tribunal de Luxemburgo responde a la necesidad de preservar las competencias de la Unión y las atribuciones del Tribunal de Justicia. Igualmente, vela por el carácter subsidiario que ha de tener el sistema implantado por el CEDH. En este sentido, «es necesario en primer lugar, que quien determine si el Tribunal de Justicia ya se ha pronunciado sobre la misma cuestión jurídica que es objeto del procedimiento ante el TEDH sea exclusivamente la institución competente de la UE, cuya decisión debería vincular al TEDH». Pues bien, entiende el Tribunal de Justicia que el Acuerdo de adhesión no prevé la exclusión de que el TEDH se pronuncie sobre una cuestión jurídica que ya haya sido tratada por el Tribunal de Luxemburgo, lo cual sería tanto como decir que el TEDH tendría competencia para interpretar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión. En palabras del Tribunal de Justicia:

«Por consiguiente, el procedimiento de intervención previa debería configurarse de tal manera que, en cualquier asunto pendiente ante el TEDH, se remitiese una información completa y sistemática a la Unión para que la institución competente de ésta pudiese apreciar si el Tribunal de Justicia ya se ha pronunciado sobre la cuestión que es objeto del asunto y, en caso contrario, pudiese iniciar ese procedimiento».

En otro orden de cosas, también detecta el Tribunal de Justicia que el Acuerdo de adhesión no prevé la opción consistente en que el Tribunal de Justicia se pronuncie con carácter previo sobre una cuestión de interpretación de Derecho derivado. En este sentido, entiende que existe una limitación sustancial en lo referente al mecanismo de intervención previa, ya que solo se prevé para el Derecho originario (lo cual supondría tanto como decir que el Acuerdo de adhesión no permite salvaguardar las características específicas de la Unión y su Derecho):

«Pues bien, si no se permitiese al Tribunal de Justicia aportar la interpretación definitiva del Derecho derivado y si el TEDH, al examinar la conformidad de ese Derecho con el CEDH, diese por sí mismo una interpretación determinada de entre todas las posibles, se estaría vulnerando sin lugar a dudas el principio de competencia exclusiva del Tribunal de Justicia para la interpretación definitiva del Derecho de la Unión».

6. Sobre las características específicas del Derecho de la Unión por lo que respecta al control jurisdiccional en materia de PESC: En primer lugar, señala el dictamen que en lo que se refiere a materia PESC, hemos de atenernos al art. 24.1 del TUE, párrafo 2º: «La política exterior y de seguridad común se regirá por reglas y procedimientos específicos. La definirán y aplicarán el Consejo Europeo y el Consejo, que deberán pronunciarse por unanimidad salvo cuando los Tratados dispongan otra cosa. Queda excluida la adopción de actos legislativos. La política exterior y de seguridad común será ejecutada por el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y por los Estados miembros, de conformidad con los Tratados. La función específica del Parlamento Europeo y de la Comisión en este ámbito se define en los Tratados. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea no tendrá competencia respecto de estas disposiciones, con la salvedad de su competencia para controlar el respeto del art. 40 del presente Tratado [29] y para controlar la legalidad de determinadas decisiones contempladas en el párrafo 2º del art. 275 del TFUE [30]».

Observamos, por lo tanto, que la competencia del Tribunal de Justicia para pronunciarse sobre materias concernientes al ámbito de la PESC, es bastante limitada, y como consecuencia de ello, muchos actos que se adoptan en este ámbito quedan fuera del control del Tribunal de Luxemburgo. No obstante, según se deduce del Acuerdo de adhesión, el TEDH tendría la capacidad para pronunciarse sobre estos actos llevados a cabo en el marco de la PESC y excluidos del control del Tribunal de Justicia de Luxemburgo. Por lo tanto, entiende el dictamen que, en este punto, tampoco se tiene en cuenta las características específicas del Derecho de la Unión.

Finalmente, por todo lo mencionado anteriormente, el fallo del dictamen es el siguiente:

«El acuerdo de adhesión de la Unión Europea al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales no es compatible con el art. 6 TUE, apartado 2, ni con el Protocolo n.º 8 sobre el apartado 2 del art. 6 del Tratado de la Unión Europea relativo a la adhesión de la Unión al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales».

II.5. Comentarios y reflexiones sobre el dictamen 2/2013 del Tribunal de Luxemburgo

Lo cierto es que, tras conocer el dictamen 2/13, la sensación es bastante negativa. Pudo parecer, en un primer momento, que, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la adhesión sería cuestión de tiempo, pero como hemos podido comprobar, el Tribunal de Justicia ha traído a colación puntos muy importantes que, a priori, no hacen viable esta adhesión teniendo en cuenta el marco jurídico actual y el Acuerdo de adhesión alcanzado. No cabe duda que conseguir en la región europea un sistema de protección de los derechos fundamentales auspiciado por las dos organizaciones más importantes (Consejo de Europea y Unión Europea) es uno de los mayores retos a los que, seguramente, se haya enfrentado en términos jurídicos el continente europeo.

En este punto, intentaremos plasmar algunas reflexiones para procurar salir del impasse al que ha quedado sometido el proceso de adhesión de la UE al CEDH una vez conocido el mencionado dictamen.

En primer lugar, encontramos cierto recelo por parte del Tribunal de Justicia cuando afirma en el dictamen 2/13 que las apreciaciones del Tribunal de Justicia relativas al ámbito de aplicación material del Derecho de la Unión a la hora de determinar si un Estado miembro está obligado a respetar los derechos fundamentales de la Unión, no deberían ser poder cuestionadas por el TEDH. Nos viene a la cabeza, inmediatamente, la duda de si este se puede considerar un argumento deseable (en términos de coherencia entre sistemas de protección) cuando se trata de derechos fundamentales que están contemplados tanto en la Carta como en el CEDH [31]. Es decir, de acuerdo a la naturaleza del Derecho de la Unión, la posición del Tribunal de Justicia es perfectamente defendible. Sin embargo, nos resultaría más coherente que, cuando se trate de un derecho fundamental contemplado en ambos textos, sea el TEDH quién ostente el monopolio a la hora de interpretar el alcance de tal derecho. De lo contrario, podrían darse contradicciones jurídicas entre la interpretación que haga el TEDH de un derecho fundamental y la interpretación que haga el Tribunal de Justicia (aun cuando la interpretación se haga en el ejercicio de las competencias internas del Tribunal de Luxemburgo y se pretenda tener en consideración al art. 52 de la Carta de los Derechos Fundamentales). En este sentido, podría afirmarse entonces que, en ese supuesto, sería conveniente que el TEDH imponga una interpretación de su propia normativa en tanto en cuanto se trate de un derecho también contemplado en el CEDH.

En segundo lugar, en relación con la cuestión de los arts. 53 de la Carta y del CEDH, hemos de decir que estamos de acuerdo en la demanda que plantea el Tribunal de Justicia sobre la necesidad de que exista una coordinación entre ambos artículos. Igualmente, compartimos la crítica que hace cuando dice que el Acuerdo de adhesión ha obviado el principio de confianza mutua entre Estados miembros.

En lo referente al posible conflicto entre el Protocolo n.º 16 del CEDH y el mecanismo de la cuestión prejudicial del Derecho de la Unión, conviene detenernos por un momento. Como sabemos, entiende el Tribunal de Justicia que, una vez llevada a cabo la adhesión, el Protocolo n.º 16 del CEDH podría suponer el solapamiento con el mecanismo de la cuestión prejudicial. Pues bien, entendemos que, en aras, otra vez, de la coherencia interpretativa y jurídica para la protección de los derechos fundamentales, sería conveniente plantearse el «sacrificio» del mecanismo de cuestión prejudicial, única y exclusivamente en lo referente a los derechos fundamentales contemplados tanto en la Carta como en el CEDH, de tal suerte que sea el TEDH quien ostente el monopolio a la hora de interpretar el alcance de estos derechos. Esta medida solo supondría modificar la cuestión prejudicial en tanto en cuanto la consulta trate de derechos fundamentales contemplados tanto en la Carta como en el CEDH, de tal suerte que no se produciría una desnaturalización total del art. 267 TFUE, aunque sí sería deseable, lógicamente, su reforma para adecuar el artículo al proceso de adhesión [32].

En relación con el problema suscitado a la luz del art. 344 TFUE y el art. 33 del CEDH, encontramos que el razonamiento del Tribunal de Justicia es jurídicamente impecable. Sin embargo, estamos en desacuerdo en relación con la solución planteada por el dictamen 2/13, esto es, excluir la competencia del TEDH consistente en conocer de litigios entre Estados miembros o entre estos y la Unión relativos a la aplicación del CEDH en el ámbito de aplicación material del Derecho de la Unión. Entendemos que, en la medida en que lo planteado suscitaría una duda sobre si la Unión o un Estado miembro han violado alguna disposición del CEDH en relación con el Derecho de la Unión, el TEDH, debería poder ser competente para conocer del asunto, al ser el máximo intérprete del CEDH. Por lo tanto, la alternativa que nos parece más adecuada, en lugar de la propuesta contemplada en el dictamen, sería la de reformar el art. 344 del TFUE, de tal suerte que pueda ser compatible con el Acuerdo de adhesión, y el TEDH pueda ser competente [33].

Como hemos visto con anterioridad, en relación con el mecanismo del codemandado, un primer problema se da cuando, ante una solicitud por parte de un Estado miembro o de la propia Unión, el TEDH entrase a valorar las normas de reparto de competencias entre la Unión y sus Estados plasmadas en el Derecho de la Unión. Es cierto que, para evitar este efecto, sería deseable que el Acuerdo de adhesión previera, en estos casos en los que la Unión o un Estado miembro piden ser codemandados, la extensión de la intervención previa del Tribunal de Justicia para que sea el Tribunal de Luxemburgo en primera instancia quién decidiera, con arreglo a sus criterios y al Derecho de la Unión, qué Parte Contratante (Estado miembro o Unión) puede actuar como codemandado en un procedimiento ulterior ante el TEDH. La misma teoría podría servir para subsanar la situación consistente en que el TEDH, de conformidad con el Acuerdo de adhesión, pueda valorar si, cuando en un procedimiento hay demandado y codemandado, solamente uno de ellos es el que ha vulnerado el CEDH (entrando a valorar las normas del reparto de competencias fijadas en el Derecho de la Unión).

En relación con el problema planteado en el dictamen 2/13 consistente en que el Acuerdo de adhesión no ha tenido en cuenta el art. 57 del CEDH, nos encontramos totalmente de acuerdo con el Tribunal de Justicia, y debería haberse previsto tal vicisitud.

En este orden de ideas, podemos decir que un tema crucial es el mecanismo de intervención previa del Tribunal de Justicia. Recordemos que este mecanismo se basa en una doble justificación: 1) por un lado, preservar el carácter subsidiario del CEDH; y 2) salvaguardar las competencias de la Unión y las atribuciones de las instituciones europeas [art. 2 del Protocolo nº 8 UE] (Molina Del Pozo, 2011, pp. 447-448).

Por ello, entiende el dictamen que este mecanismo de intervención previa debería estar configurado de tal modo que, en un asunto pendiente ante el TEDH en el que esté en tela de juicio alguna disposición del Derecho de la Unión, se enviase información a la Unión para que la institución europea competente pudiera apreciar si el Tribunal de Justicia ya se pronunció anteriormente sobre la cuestión pendiente ante el TEDH, y en caso negativo, tramitar el asunto ante el TEDH. A nuestro juicio, la adhesión de la Unión al CEDH debe trascender, en cierto modo, las características del Derecho de la Unión, únicamente en lo que se refiere a la protección de los derechos fundamentales. En este sentido, entendemos que, si bien es cierto que el mecanismo de intervención previa es acertado, el Tribunal de Justicia debe, en cierto modo, someterse a los criterios y valoraciones del TEDH en lo que a derechos fundamentales se refiere (incluso cuando ya se haya pronunciado sobre la cuestión jurídica planteada). Por lo tanto, podemos afirmar que no nos desagrada la idea aparentemente temida por el Tribunal de Justicia en el dictamen 2/13, esto es, que el TEDH pueda interpretar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (en lo que a derechos fundamentales se refiere). En el supuesto de que en el asunto en cuestión se trate de derechos fundamentales plasmados tanto en el CEDH como en la Carta, creemos conveniente que el TEDH debería poder fijar las pautas, la interpretación y el alcance de estos derechos, produciéndose un acatamiento por parte del Tribunal de Justicia, en aras de conseguir un sistema de protección regional coherente y sin disparidades en un tema tan sensible como el que nos ocupa.

En lo referente al apunte que hace el dictamen 2/13 sobre la no contemplación en el Acuerdo de adhesión de la posibilidad de activar el mecanismo de intervención previa a fin de obtener una respuesta por parte del Tribunal de Justicia sobre la interpretación del Derecho derivado de la Unión, entendemos que es acertado. No obstante, como hemos señalado anteriormente, aun cuando el Tribunal de Justicia ya se haya pronunciado sobre la cuestión jurídica planteada ante el TEDH por una posible vulneración del CEDH en relación con una disposición del Derecho derivado, sería conveniente que el TEDH conociera del asunto, acatando el Tribunal de Justicia lo dictaminado por el Tribunal de Estrasburgo. Se podría pensar entonces, que el hecho de que el Tribunal de Justicia se haya pronunciado sobre la misma cuestión con anterioridad, no serviría de nada, puesto que el TEDH va a conocer igualmente del asunto. Hasta cierto punto, podemos compartir este planteamiento. Sin embargo, en este tipo de situaciones, habría que emplazar al TEDH para que, en su procedimiento ulterior, y para el caso de que revoque lo establecido por el Tribunal de Justicia con anterioridad, motive de manera apropiada sus resoluciones, tomando como base para el hilo argumental de la resolución, el pronunciamiento previo del Tribunal de Justicia sobre la cuestión planteada.

Finalmente, en lo que respecta a los actos llevados a cabo en el ámbito de la PESC (Martín Y Pérez De Nanclares, 2015, p. 844), no estamos de acuerdo con la posición mantenida por el Tribunal de Justicia en el dictamen 2/13. En primer lugar, se señala un hecho irrebatible, esto es, que el Tribunal de Justicia no tiene competencia para conocer de determinados actos adoptados en el ámbito de la PESC. No obstante, atendiendo al Acuerdo de adhesión, el TEDH podría valorar si un acto adoptado en el ámbito de la PESC (que no sea controlable por el Tribunal de Justicia) es o no compatible con alguna disposición del CEDH. Esto significa que el Tribunal de Estrasburgo sería capaz de controlar unos actos emanados en virtud del Derecho de la Unión, para los que el Tribunal de Luxemburgo no tiene competencia. Es cierto que este planteamiento, a priori, no obedece a una lógica jurídica, en tanto en cuanto puede parecernos incoherente que el Tribunal de Luxemburgo no pueda conocer de determinados actos emanados de la Unión, y sin embargo sí pueda conocer de ellos un Tribunal que no pertenece a la Unión Europea. No obstante, por nuestra parte diremos que si nos atenemos a la importancia vital que tiene la protección de los derechos fundamentales en una región como la europea, la posibilidad de que el TEDH entre a conocer este tipo de actos, se nos antoja aceptable, ya que podría darse la situación en la cual un acto adoptado en el marco de la PESC y no controlable por el Tribunal de Justicia, vulnere alguna disposición del CEDH, y sería, a nuestro juicio, ilegítimo que esa violación quedara impune, como consecuencia de no establecer excepciones a las características específicas del Derecho de la Unión, y permitir al TEDH conocer del asunto.

III. Conclusiones

1. Como sabemos, en el momento del nacimiento de las Comunidades Europeas, no se preveía en ningún texto legal la protección de los derechos fundamentales, lo que llevó al Tribunal de Justicia a defender los derechos fundamentales en su jurisprudencia en virtud de los principios generales del Derecho.

2. Un primer intento frustrado de adhesión se produjo en la década de los 90, momento histórico en el que el Tribunal de Justicia emitió su dictamen 2/94 de 28 de marzo de 1996, mediante el cual echaba para atrás el proyecto de adhesión en tanto en cuanto la Comunidad Europea carecía de base legal para celebrar un acuerdo de esta magnitud, entre otros motivos.

3. El Tratado de Lisboa vino a dar un respaldo esencial al proceso de adhesión de la Unión al CEDH en la medida en que este texto sí establecía un mandato claro de adhesión de la Unión al CEDH en su art. 6 del TUE. Igualmente, con el Tratado de Lisboa se dota a la Unión Europea de personalidad jurídica, lo cual le habilita para adherirse a Convenios Internacionales, como el CEDH.

4. Con este nuevo panorama jurídico-político, el 7 de julio de 2010 dieron comienzo las negociaciones entre el Consejo de Europea y la Unión Europea que culminaron con el Acuerdo de adhesión de 5 de abril de 2013.

5. Tras alcanzarse el Acuerdo de adhesión, las perspectivas se tornaban esperanzadoras en relación con el objetivo final de poder conseguir, por fin, la adhesión de la Unión al CEDH. Sin embargo, el dictamen 2/13 del Tribunal de Justicia de 18 de diciembre de 2014 supuso una decepción mayúscula para los que abogaban por una protección más fortalecida de los derechos fundamentales en la región europea con la adhesión de la Unión.

6. Tras el análisis del dictamen 2/13, y a pesar de que podemos estar de acuerdo con algunos puntos señalados, es cierto que el Tribunal de Luxemburgo ha adoptado una posición jurídica demasiado conservadurista y una interpretación que podríamos tildar casi de draconiana, haciendo inviable así (al menos en este momento), un proyecto tan ambicioso (y beneficioso) como es la adhesión de la Unión al CEDH [34].

7. Lo cierto es que, ante esta situación, el futuro no parece nada claro sobre si, finalmente, se llevará a cabo la adhesión de la Unión Europea al CEDH. No obstante, por nuestra parte, queremos pensar que todavía hay esperanza, y que, haciendo algunos cambios oportunos en el Acuerdo de adhesión, y optando el Tribunal de Justicia por una postura más flexible en aras de la coherencia y la protección de los derechos fundamentales en toda Europa, se pueda conseguir por fin la tan anhelada meta, ya muchos años perseguida sin éxito.

Notas:

[1] Vid. STJCE, Friedrich Stork / Alta Autoridad, 4 de febrero de 1959, Asunto 1/58.

[2] Vid. STJCE, Chambre Syndicale de la sidérurgie de l’est de la France/ Alta Autoridad, 15 de julio de 1960, Asuntos acumulados 24/58.

[3] Este sistema de protección de los derechos fundamentales, que consiste en la aplicación de los derechos fundamentales mediante los principios generales del Derecho, se conoce como sistema pretoriano de protección de los derechos fundamentales.

[4] El Acta Única Europea se expresaba así: «Decididos a promover conjuntamente la democracia, basándose en los derechos fundamentales reconocidos en las Constituciones y leyes de los Estados miembros, en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales…».

[5] Vid. Dictamen 2/94. Recuperado de: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf;jsessionid=9ea7d0f130d56b60eca09d4840d387c9e862e2806e9f.e34KaxiLc3eQc40LaxqMbN4OahqPe0?text=&docid=99501&pageIndex=0&doclang=ES&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1108409.

[6] Este artículo 235 del Tratado constitutivo de la Comunidad, venía a disponer que, aun cuando la Comunidad no disponga de competencia por el principio de atribución, si se hace necesaria esa competencia para alcanzar algún tipo de objetivo previsto en los Tratados, se podrá ejercer esa competencia, incluso cuando no le haya sido atribuida.

[7] Vid. (en línea): http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/combating_discrimination/l33501_es.htm.

[8] Vid. artículo 51 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

[9] Vid. en este mismo sentido: Morte Gómez (2011). Recuperado de: http://www.apdhe.org/wp-content/uploads/2015/07/Folleto_Adhesion_UE_APDHE.pdf.

[10] Vid. BOE de 28 de mayo de 2010, número 130, por el que se publica el instrumento de ratificación del Protocolo núm. 14 del CEDH.

[11] Vid. Documento de reflexión del TJUE. Recuperado de: http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2010-05/convention_es_2010-05-21_12-10-16_194.pdf.

[12] Vid. STEDH, Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret Anonim Sirketi (Bosphorus Airways) c. Irlanda, 30 de junio de 2005, nº 45036/98, CEDH 2005 – VI.

[13] Ya que para acudir al TEDH se han de agotar las vías de recurso internas.

[14] Vid. comunicación conjunta. Recuperado de: http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2011-02/cedh_cjue_english.pdf.

[15] En palabras de los Presidentes Costa y Skouris: «In order that the principle of subsidiarity may be respected also in that situation, a procedure should be put in place, in connection with the accession of the EU to the Convention, which is flexible and would ensure that the CJEU (TJUE) may carry out an internal review before the ECHR (TEDH) carries out external review».

[16] Vid. http://assembly.coe.int/ASP/NewsManager/EMB_NewsManagerView.asp?ID=7351&L=2.

[17] En este Protocolo 14 se crea la figura del Juez-único que puede desestimar demandas cuando sea muy clara su inadmisibilidad. Este Protocolo se elaboró en 2004 y entró en vigor en 2010.

[18] Vid. Declaración de Brighton. Recuperado de: https://www.echr.coe.int/Documents/2012_Brighton_FinalDeclaration_ENG.pdf.

[19] La doctrina del margen de apreciación es un espacio con el que cuentan los Estados miembros del Consejo de Europa para delimitar el alcance e interpretación de los derechos contenidos en el CEDH, en función de sus circunstancias sociales y culturales.

[20] Vid. https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CM(2012)166&Language=lanEnglish&Ver=original&Site=COE&BackColorInternet=C3C3C3&BackColorIntranet=EDB021&BackColorLogged=F5D383.

[21] Vid. borrador del Acuerdo: http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/dv/5thmeeting_finalrep_/5thmeeting_finalrep_en.pdf.

[22] Artículo 57 del CEDH: «Todo Estado podrá formular, en el momento de la firma del presente Convenio o del depósito de su instrumento de ratificación, una reserva a propósito de una disposición particular del Convenio en la medida en que una ley en vigor en su territorio esté en desacuerdo con esta disposición».

[23] Art. 218.11 TFUE: «Un Estado miembro, el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión podrán solicitar el dictamen del Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad con los Tratados de cualquier acuerdo previsto. En caso de dictamen negativo del Tribunal de Justicia, el acuerdo previsto no podrá entrar en vigor, salvo modificación de éste o revisión de los Tratados».

[24] Vid. https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2014-12/cp140180es.pdf.

[25] Art. 344 TFUE: «Los Estados miembros se comprometen a no someter las controversias relativas a la interpretación o aplicación de los Tratados a un procedimiento de solución distinto de los previstos en los mismos».

[26] Art. 53 del CEDH: «Ninguna de las disposiciones del presente Convenio se interpretará en el sentido de limitar o perjudicar aquellos derechos humanos y libertades fundamentales que podrían ser reconocidos conforme a las leyes de cualquier Alta Parte Contratante o en cualquier otro Convenio en el que ésta sea parte».

[27] Art. 53 de la Carta: «Ninguna de las disposiciones de la presente Carta podrá interpretarse como limitativa o lesiva de los derechos humanos y libertades fundamentales reconocidos, en su respectivo ámbito de aplicación, por el Derecho de la Unión, el Derecho internacional y los convenios internacionales de los que son parte la Unión o todos los Estados miembros, y en particular el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, así como por las constituciones de los Estados miembros».

[28] Art. 57.1 CEDH: «Todo Estado podrá formular, en el momento de la firma del presente Convenio o del depósito de su instrumento de ratificación, una reserva a propósito de una disposición particular del Convenio en la medida en que una ley en vigor en su territorio esté en desacuerdo con esta disposición. Este artículo no autoriza las reservas de carácter general».

[29] El art. 40 apartado 1 del TUE dice: «La ejecución de la política exterior y de seguridad común no afectará a la aplicación de los procedimientos y al alcance respectivo de las atribuciones de las instituciones establecidos en los Tratados para el ejercicio de las competencias de la Unión mencionadas en los arts. 3 a 6 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea».

[30] El art. 275 del TFUE dice: «El Tribunal de Justicia de la Unión Europea no será competente para pronunciarse sobre las disposiciones relativas a la política exterior y de seguridad común ni sobre los actos adoptados sobre la base de éstas.

No obstante, el Tribunal de Justicia será competente para controlar el respeto del art. 40 del TUE y para pronunciarse sobre los recursos interpuestos en las condiciones contempladas en el párrafo cuarto del art. 263 del presente Tratado y relativos al control de la legalidad de las decisiones adoptadas por el Consejo en virtud del capítulo 2 del Título V del TUE por las que se establezcan medidas restrictivas frente a personas físicas o jurídicas».

[31] Recordemos, además, que la propia Carta de los Derechos Fundamentales en su art. 52 establece que cuando la Carta contenga derechos que también estén recogidos por el CEDH, «su sentido y alcance serán iguales a los que les confiere dicho Convenio». Sobra decir que, el sentido y alcance de estos derechos es fijado por el TEDH en su jurisprudencia.

[32] Además, sabemos que el mecanismo de la cuestión prejudicial solo puede entrar en juego si se plantea por el Juez nacional de un Estado miembro.

[33] Vid. art. 48 del TUE sobre la reforma de los Tratados.

[34] Coincidimos con Martinón Quintero (2015) en este punto, que lo expresa excelentemente bien: «El Tribunal de Justicia opta por una interpretación tan extensiva del principio de autonomía del Derecho de la Unión que impide la adhesión de la UE al CEDH en los términos negociados en el Proyecto de Acuerdo de Adhesión y la hace realmente muy difícil de cara al futuro, en la medida en que no ofrece ninguna guía o propuesta de solución para poder cumplir con el mandato del art. 6.2 del TUE» (pp. 68 y 69).

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