| COMENTARIO

El respeto del Estado de Derecho en la UE: el caso de Polonia. Comentario a la STJUE, Comisión / Polonia (Independencia del Tribunal Supremo) de 24 de junio de 2019 (asunto C-619/18)  

Respect for the Rule of Law in the EU: The Case of Poland. Comment to the EUCJ, Commission / Poland (Independence of the Supreme Court) of June 24, 2019 (Case C-619/18)

Respect de l’état de droit dans l’UE: le cas de la Pologne. Commentaire à l’arrêt de la CJUE, Commission / Pologne (Indépendance de la Cour Suprême) du 24 juin 2019 (affaire C-619/18)

Palabras clave: Estado de Derecho, democracia, UE, Tribunal de Justicia

Keywords: Rule of Law, democracy, EU, Court of Justice

Mots clés: État de droit, démocratie, UE, Cour de justice

Citar este artículo

Ciréfice, Ronan (2019). El respeto del Estado de Derecho en la UE: el caso de Polonia. Comentario a la STJUE, Comisión / Polonia (Independencia del Tribunal Supremo) de 24 de junio de 2019 (asunto C-619/18). Derecho y Economía de la Integración n. 7, pp. 129-141. https://juri-dileyc.com/el-respeto-del-estado-de-derecho-en-la-ue-el-caso-de-polonia-comentario-a-la-stjue-comision-polonia-independencia-del-tribunal-supremo-de-24-de-junio-de-2019-asunto-c-619-18/

Resumen

El presente trabajo procede a analizar y comentar la histórica sentencia del Tribunal de Justicia de la UE de 24 de junio de 2019 (asunto C-619/18), la cual, por primera vez en la historia de la construcción europea, condena a un Estado (Polonia) por violación de los valores y principios fundamentales de la UE, y más concretamente en el caso que nos interesa el Estado de Derecho.

Abstract

The present work proceeds to analyze and comment on the historic ruling of the EU Court of Justice of June 24, 2019 (Case C-619/18), which, for the first time in the history of European construction, condemns a State (Poland) for violation of the fundamental values and principles of the EU, and more specifically in the case in which we are interested in the rule of law.

Résumé

Le présent travail procède à l’analyse et au commentaire de l’arrêt historique de la Cour de justice de l’UE du 24 juin 2019 (affaire C-619/18), lequel, pour la première fois dans l’histoire de la construction européenne, condamne un État (Pologne) pour violation des valeurs et principes fondamentaux de l’UE, et plus particulièrement dans le cas qui nous intéresse l’État de droit.

Fecha de recepción: 30 de julio de 2019. Fecha de aceptación: 18 de septiembre de 2019.

Desde la gran ampliación hacia los países de Europa Central y Oriental en el año 2004, la Unión Europea (en adelante UE) se enfrenta a una nueva problemática, que se ha acentuado a partir de 2008 con la llamada «gran recesión» (GARCÍA MUÑOZ & BAEZA ORTIZ, 2016): el regreso del populismo, que ha ido desdibujándose en una versión autoritaria del mismo, en varios Estados, especialmente en algunos países del antiguo bloque soviético (aunque no exclusivamente, si pensamos al caso austriaco [1] u italiano [2]). Dentro de la lista de los Estados que, en la actualidad, podemos considerar como los más conflictivos en esta materia a Hungría y, como en el caso que nos interesa en este comentario, Polonia.

Sin lugar a duda, el caso sometido a comentario resulta ser de suma importancia para el futuro de la UE y la solidez de sus bases fundacionales, dada la temática tratada: el incumplimiento por parte de un Estado (Polonia) a las disposiciones de los Tratados relativas al Estado de Derecho, pilar fundamental de la democracia europea. Pues bien, en una sentencia de 24 de junio de 2019 (asunto C-619/18), la Gran Sala del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante TJUE) se ha pronunciado acerca de este delicado problema, resolviendo que Polonia había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados.

I. El caso en litigio: la nueva ley polaca relativa a su Tribunal Supremo

En el caso que nos ocupa, la Comisión Europea estima en su demanda que Polonia habría incumplido con las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados, por una parte, al reducir la edad de jubilación de los jueces del Tribunal Supremo y aplicar esta medida a los jueces de dicho Tribunal en ejercicio nombrados antes del 3 de abril de 2018 (fecha de entrada en vigor de la polémica ley) y, por otra parte, al atribuir al Presidente de Polonia la facultad discrecional para prorrogar la función jurisdiccional en activo de los jueces de ese Tribunal una vez alcanzada la nueva edad de jubilación.

La institución de la UE basa su pretensión sobre el articulo 19.1 TUE, párrafo segundo («Los Estados miembros establecerán las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión»), leído en relación con el artículo 47 de Carta de los Derechos Fundamentales de la UE («Toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva respetando las condiciones establecidas en el presente artículo. Toda persona tiene derecho a que su causa sea oída equitativa y públicamente y dentro de un plazo razonable por un juez independiente e imparcial, establecido previamente por la ley»).

Concretamente, la ley nacional polaca controvertida (modificada varias veces desde su adopción) prevé, entre otros, una reducción de la edad de jubilación de los jueces del Tribunal Supremo, pasando de los 70 a los 65 años (artículo 37.1). Consecuencia práctica: más de un tercio de sus miembros (27 de los 72 jueces en ejercicio) se vieron de manera automática en situación de jubilación forzosa. De manera similar, esta situación también se aplicó al Presidente Primero del Tribunal, supuestamente nombrado por un periodo de seis años conforme se desprende del artículo 183.3 de la Constitución polaca.

La legislación incriminada prevé, es cierto, una salvedad a esta situación. En efecto, ofrece a los jueces afectados la posibilidad de solicitar una prórroga de su mandato al presidente de la República, por una duración de tres años renovable una vez. Sin embargo, según la opinión de la Comisión Europea, en ningún momento la norma prevé los criterios que deben aplicarse a dicha decisión presidencial y los posibles recursos en contra de un rechazo del jefe de Estado. Añade, además, el ejecutivo de la UE que tampoco la consulta -no vinculante- del Consejo Nacional del Poder Judicial puede servir como garantía, puesto que dicho organismo también está compuesto en violación de las normas europeas sobre la independencia judicial.

II. Antecedentes del caso y marco jurídico de referencia

La sentencia comentada, y de manera general, todo el procedimiento previo a esta decisión es inédito en la UE. En el marco político-jurídico, y hasta la ampliación de 2004, cabe resaltar que los entonces 15 Estados miembros de la UE compartían, en gran medida, una tradición jurídica común, la cual facilitó mucho la construcción europea. Sin embargo, la situación cambió a partir de 2004 y la entrada en el bloque de 10 nuevos Estados situados en la parte oriental y central del continente. De esos nuevos miembros, 8 formaban parte del antiguo bloque soviético, con sus respectivas limitaciones en el marco de los derechos fundamentales. Si bien es cierto que nunca la integración de esas jóvenes democracias fue tarea sencilla (recordamos, entre muchos otros, la problemática vinculada al plomero polaco o bien el hecho de que Rumania y Bulgaria tuvieron que esperar dos años más antes de poder entrar en la UE), la brecha entre los Estados occidentales y los Estados orientales ha ido, sin embargo, ampliándose cada día un poco más, especialmente a raíz de la grave crisis económica vivida a partir del año 2008.

Una de las consecuencias más importantes de esta crisis, de cara a la construcción europea, fue la progresiva subida de los nacionalismos a través del continente, debido, en gran medida, a la reiterada incapacidad de las instituciones de la UE para responder de manera adecuada a las preocupaciones -y tragedias- vividas por los ciudadanos (económicas, sociales, humanitarias, etc.), la cual fue asociada al creciente menoscabo de los valores de la UE, tales como el Estado de Derecho (MARTIN Y PÉREZ DE NANCLARES, 2019, pp. 126 y ss.).

En el marco jurídico, varias disposiciones de los Tratados sirven como referentes en materia de principios y derechos fundamentales. En primer lugar, el propio Preámbulo del TUE afirma lo siguiente: «Inspirándose en la herencia cultural, religiosa y humanista de Europa, a partir de la cual se han desarrollado los valores universales de los derechos inviolables e inalienables de la persona, así como la libertad, la democracia, la igualdad y el Estado de Derecho». Preámbulo que encontrará un eco en el preámbulo de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, según la cual: «Consciente de su patrimonio espiritual y moral, la Unión está fundada sobre los valores indivisibles y universales de la dignidad humana, la libertad, la igualdad y la solidaridad, y se basa en los principios de la democracia y del Estado de Derecho». Por su parte, el artículo 2 del TUE reitera que «La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres».

El artículo 49 del TUE va, además, a hacer del respeto de esos principios una condición sine qua non para ingresar como miembro de la Unión. En este sentido, afirma que «cualquier Estado europeo que respete los valores mencionados en el artículo 2 y se comprometa a promoverlos podrá solicitar el ingreso como miembro en la Unión». Se trata de los llamados «criterios de Copenhague», adoptados durante el Consejo Europeo de Copenhague en el año 1993 [3], y reiterados durante el Consejo Europeo de Madrid en 1995 [4], en previsión de la inminente ampliación.

Para proteger los valores de la UE, el Tratado de Ámsterdam introdujo adicionalmente un nuevo instrumento (MOLINA DEL POZO, 2019): el artículo 7 del TUE. Calificado por el antiguo presidente de la Comisión José Manuel Durão Barroso como «opción nuclear» [5], al poder llegar hasta la suspensión del derecho de voto del Estado involucrado en el seno del Consejo, el precepto distingue en la actualidad entre dos situaciones: en caso de «riesgo claro de violación grave», su apartado 1 establece un mecanismo preventivo [6]; en caso de «violación grave y persistente», los apartados 2 y 3 establecen un mecanismo sancionador [7].

Sin embargo, y frente a los crecientes desafíos por parte de algunos Estados a partir del año 2009, el carácter principalmente disuasorio del artículo [8] mostró rápidamente sus límites [9] y obligó a la Comisión a ir revisando el acervo existente acerca de esta problemática. En su Comunicación del año 2014, propondrá un nuevo marco de referencia, fundamentado en los siguientes principios [10]: procurar encontrar una solución a través del diálogo con el Estado en cuestión; garantizar una evaluación objetiva y exhaustiva de la situación; respetar el principio de igualdad de trato de los Estados miembros; e indicar qué acciones rápidas y concretas podrían adoptarse para hacer frente a la amenaza sistémica y evitar aplicar los mecanismos del artículo 7 del TUE.

En cuanto a la amenaza, el ejecutivo identifica varios supuestos [11]: así la amenaza debe afectar al ordenamiento político, institucional o jurídico de un Estado en sí mismo, a su estructura constitucional, a la separación de poderes, a la independencia e imparcialidad del poder judicial, o a su sistema de control judicial, incluida, en su caso, la justicia constitucional. Puede resultar de la adopción de nuevas medidas, de prácticas generalizadas de los poderes públicos o de la falta de vías de recursos nacionales.

Este nuevo Marco no sustituye a los demás mecanismos que existen en el Derecho de la UE para garantizar el respeto del Estado de Derecho en los Estados miembros (artículo 7 del TUE, recurso por incumplimiento), sino que viene a complementarlos mediante un diálogo directo con el Estado afectado. Este diálogo se presenta en tres fases: una evaluación de la Comisión, una recomendación de la Comisión y un seguimiento de la recomendación.

Es precisamente este nuevo Marco él que fue utilizado en el caso polaco, de manera previa al recurso por incumplimiento presentado por la Comisión. En concreto, el litigio empezó apenas algunas semanas después de las elecciones polacas al Senado y al Sejm (Cámara baja del Parlamento) celebradas el 25 de octubre de 2015, que ha visto el regreso al poder del partido Ley y Justicia (PiS) de Jarosław Kaczyński. Tras decidir el 13 de enero de 2016 empezar a estudiar la situación en Polonia a raíz de los acontecimientos ocurridos con el Tribunal Constitucional [12] y adoptar el 1 de junio de 2016 un dictamen sobre el Estado de Derecho en dicho país (primera fase del nuevo Marco), la Comisión decidió finalmente adoptar una primera Recomendación relativa al Estado de Derecho en Polonia [13], recomendando, entre otros, la adopción de una serie de medidas para solucionar el problema.

En una segunda Recomendación de fecha 21 de diciembre de 2016 [14], la Comisión concluyó que, pese a que algunas de las cuestiones planteadas en la primera Recomendación fueron abordadas por las autoridades polacas, sigue existiendo muchos problemas de calibre y otros tantos han ido surgiendo, por lo que sigue existiendo una amenaza sistemática para el Estado de Derecho en dicho país.

En una tercera Recomendación de fecha 26 de julio de 2017 [15], el ejecutivo de la UE seguía estando muy preocupado a raíz de la falta de un control constitucional independiente y legítimo en Polonia y de la adopción por el Parlamento de una nueva legislación relativa al poder judicial (en particular la Ley del Consejo Nacional del Poder Judicial de 15 de julio de 2017 y la Ley del Tribunal Supremo de 22 de julio de 2017), que iría en contra de la independencia judicial, lo que incrementaría aún más la amenaza sistémica para el Estado de Derecho. Preocupaciones que se verán complementadas por una cuarta Recomendación de fecha 20 de diciembre de 2017 [16].

De manera paralela a la cuarta Recomendación, la Comisión decidió iniciar el procedimiento previsto por el artículo 7.1 del TUE (mecanismo preventivo). Tras constatar la existencia de un riesgo claro de violación grave del Estado de Derecho por parte de Polonia (art. 1), la Propuesta [17] presentada insta al Estado a adoptar las siguientes medidas en un plazo de tres meses: a) restablecer la independencia y legitimidad del Tribunal Constitucional como garante de la Constitución polaca, velando por que sus jueces, su Presidente y su Vicepresidente sean elegidos y designados legalmente, aplicando plenamente las sentencias del Tribunal Constitucional de 3 y 9 de diciembre de 2015, que exigen que los tres jueces que fueron designados legalmente en octubre de 2015, durante la anterior legislatura, puedan asumir sus funciones judiciales en el Tribunal Constitucional, y que los tres jueces nombrados en la nueva legislatura sin una base jurídica válida no puedan actuar sin antes haber sido elegidos de forma válida; b) publicar y ejecutar plenamente las sentencias del Tribunal Constitucional de 9 de marzo de 2016, de 11 de agosto de 2016 y 7 de noviembre de 2016; c) velar por que se modifiquen la Ley del Tribunal Supremo, la Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios, la Ley del Consejo Nacional del Poder Judicial y la Ley de la Escuela Nacional de la Judicatura, a fin de garantizar el cumplimiento de los requisitos relativos a la independencia del poder judicial, la separación de poderes y la seguridad jurídica; d) velar por que cualquier reforma del sistema judicial se elabore en estrecha cooperación con el poder judicial y todas las partes interesadas, incluida la Comisión de Venecia; e) abstenerse de actuaciones y declaraciones públicas que puedan socavar aun más la legitimidad del Tribunal Constitucional, el Tribunal Supremo, los tribunales ordinarios, los jueces, individual o colectivamente, o del poder judicial en su conjunto.

El 1 de marzo de 2018, el Parlamento Europeo dio el visto bueno a la Comisión [18], acogiendo con satisfacción la solicitud hecha por la institución y pidiendo al Consejo de la UE que emprenda acciones sin demora, conforme a las disposiciones del artículo 7.1 del TUE. Sin embargo, la complejidad para obtener una decisión del Consejo sobre este tema, especialmente en consecuencia de la oposición conjunta formulada por el Grupo de Visegrado [19], va rápidamente a obligar a la Comisión a adoptar un cambio drástico de estrategia para afrontar el desafío y mostrar su determinación sin falla en su lucha para limitar -y evitar al máximo- la propagación de este tipo de situación a otros países. En esta óptica, decide plantear un primer recurso por incumplimiento en contra de Polonia [20] en consecuencia de la adopción de la Ley de 12 de julio de 2017, por la que se modifica la Ley relativa a la Organización de los Tribunales Ordinarios. Y seguir unos meses más tarde con un segundo recurso por incumplimiento, el que nos interesa en este comentario. El 3 de abril de 2019, anunció [21] el inicio de un nuevo procedimiento de infracción en contra de Polonia, relativo, esta vez, al reformado régimen disciplinario para los jueces.

III. El procedimiento judicial previo a la sentencia de 24 de junio de 2019

El primer paso, que dio apertura al procedimiento administrativo previo al recurso ante el TJUE que nos interesa, fue la remisión, el 2 de julio de 2018, de un escrito de requerimiento al Estado, el cual será contestado el 2 de agosto de 2018 por Polonia, que negó cualquier infracción al Derecho de la UE. Esta respuesta, lejos de satisfacer a la Comisión, dio origen al envío de un dictamen motivado el 14 de agosto de 2018, dejando al Estado un plazo de un mes para adoptar todas las medidas necesarias para dar cumplimiento a las observaciones de la institución. El 14 de septiembre de 2018, Polonia contestó al documento, rechazando la existencia de algún tipo de infracción al Derecho de la UE.

Frente a esta situación, la Comisión decidió seguir con el procedimiento contencioso, introduciendo su demanda el 2 de octubre de 2018. De manera paralela, solicitó al TJUE la adopción de medidas provisionales, y en particular la adopción urgente de tres medidas principales: 1/ la suspensión de la aplicación de los artículos criticados de la nueva ley del tribunal supremo polaco; 2/ la adopción de todas las medidas necesarias para que los jueces del tribunal afectados por esas disposiciones puedan continuar ejerciendo sus funciones en los mismos puestos y disfrutando de los mismos derechos, condiciones de empleo y estatuto aplicables antes de la fecha de entrada en vigor de la ley (3 de abril de 2018) y; 3/ que Polonia se abstenga de adoptar cualquier medida dirigida al nombramiento de jueces del Tribunal en sustitución de los afectados por esas disposiciones, así como de nombrar a un nuevo Presidente Primero o de designar al responsable de dirigir dicho Tribunal hasta el nombramiento del nuevo Presidente Primero. 

Además, la Comisión pidió, conforme a las disposiciones del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, que dichas medidas sean acordadas antes de que Polonia pudiera presentar sus observaciones, en vista del «inminente riesgo de perjuicio grave e irreparable para el principio de tutela judicial efectiva en el ámbito de la aplicación del Derecho de la UE».

Con extrema rapidez, apenas dos semanas tras la introducción de la demanda por la Comisión, la recién nombrada nueva vicepresidenta del TJUE [22] acordó las medidas provisionales solicitadas en un histórico auto de 19 de octubre de 2018 [23], afirmando que «la violación de un derecho fundamental, tal como el derecho fundamental a un tribunal independiente (…) puede dar lugar, tomando en cuenta la propia naturaleza del derecho infringido, a un daño grave e irreparable» (apartado 21). Por tanto, según la magistrada, existe una urgencia de suspender la aplicación de las disposiciones en cuestión. Este auto será posteriormente confirmado por la Gran Sala del TJUE (auto del 17 de diciembre de 2018 [24]), esta última reiterando, entre otros, la inmediata suspensión de las disposiciones criticadas de la ley en litigio hasta que el Tribunal dicte una sentencia definitiva.

En particular, la Gran Sala estimará, para fundamentar dicha suspensión, que «el hecho de que, como consecuencia de la aplicación de las disposiciones nacionales controvertidas, la independencia del Tribunal Supremo pueda no quedar garantizada hasta el momento en que se dicte la sentencia definitiva puede acarrear un grave perjuicio para el ordenamiento jurídico de la Unión y, por lo tanto, para los derechos que este ordenamiento reconoce a los justiciables y para los valores, enunciados en el artículo 2 TUE, en los que se basa la Unión, en particular el del estado de Derecho» (apartado 68). Asimismo, recordará, en el apartado 69 del auto, que «los órganos jurisdiccionales supremos nacionales desempeñan, en los sistemas judiciales de los Estados miembros a los que pertenecen, una función primordial en la aplicación, en el ámbito nacional, del Derecho de la Unión, de forma que un eventual ataque a la independencia de un órgano jurisdiccional superior nacional puede afectar al conjunto del sistema judicial del Estado miembro de que se trate».

La importancia del asunto para el Derecho de la UE quedó, además, reflejado, en dos otros autos emitidos por la alta jurisdicción comunitaria: el primero, de 23 de octubre de 2018, en el que la vicepresidenta del Tribunal estima que el caso debe atribuirse a la Gran Sala del TJUE; el segundo, de 15 de noviembre de 2018 [25], en el que se decide que el litigio deberá tramitarse utilizando el procedimiento acelerado [26]. El resultado del conjunto de esos actos procedimentales fue la posibilidad del TJUE de dictar su sentencia en un tiempo bastante reducido, el pasado 24 de junio de 2019.

IV. La sentencia de la Gran Sala del TJUE de 24 de junio de 2019: el juez de la UE confirma su papel como garante del Estado de Derecho en los Estados miembros

A titulo preliminar, el TJUE procede a examinar si Polonia ha incumplido el artículo 19.1, párrafo segundo del TUE, según el cual, recordamos, «los Estados miembros establecerán las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión».

No es la primera vez que el Tribunal debe pronunciarse acerca del alcance de dicho artículo del Tratado. En particular, durante el año 2018, tuvo, entre otros, la oportunidad de responder a dos cuestiones prejudiciales relativas al tema que nos interesa. En una sentencia de 27 de febrero de 2018 (asunto C‑64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses), estimó que «el artículo 19 TUE, que se refiere con mayor concreción al valor de Estado de Derecho proclamado en el artículo 2 TUE, atribuye el cometido de garantizar el control judicial en el ordenamiento jurídico de la Unión no solo al Tribunal de Justicia, sino también a los tribunales nacionales» (apartado 32). Por tanto, «los tribunales nacionales desempeñan, en colaboración con el Tribunal de Justicia, una función que se les atribuye en común con el objeto de garantizar el cumplimiento del Derecho en la interpretación y en la aplicación de los Tratados» (apartado 33). Lo que, por consiguiente, implica que los Estados miembros deban prever un sistema de vías de recurso y de procedimientos que garantice un control judicial efectivo en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la UE (apartado 34). Al constituirse en un principio general del Derecho de la UE que emana de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, el principio de tutela judicial efectiva de los derechos que el ordenamiento jurídico de la UE confiere a los justiciables y, por tanto, la existencia misma de un control judicial efectivo para garantizar el cumplimiento del Derecho de la UE, es inherente a un Estado de Derecho (apartados 35 y 36). De esta situación se desprende que todo Estado miembro debe garantizar que los órganos jurisdiccionales que formen parte de sus sistemas de vías de recurso en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la UE cumplan las exigencias de la tutela judicial efectiva (apartado 37), lo que incluye la preservación de su independencia (apartado 41).

En su sentencia de 25 de julio de 2018 (asunto C‑216/18 PPU, Minister for Justice and Equality – Deficiencias del sistema judicial), el TJUE va a aportar más elementos acerca de la independencia de los órganos jurisdiccionales. El caso sometido al Tribunal Superior de Irlanda (el juez que introdujo la cuestión prejudicial) se refiere, precisamente, a la emisión, por unos órganos jurisdiccionales polacos, de tres órdenes de detención europeas contra un individuo acusado de tráfico ilícito de estupefacientes y de sustancias psicotrópicas. El interesado rechazaba su entrega, considerando, dado la propuesta motivada de la Comisión Europea de 20 de diciembre de 2017 relativa al Estado de Derecho en Polonia, que dicha entrega podría exponerlo a un riesgo real de denegación de justicia flagrante. Según él, las recientes reformas legislativas del sistema judicial de Polonia lo privan de su derecho a un proceso equitativo y «socavan fundamentalmente la base de la confianza mutua entre la autoridad emisora de la orden de detención europea y la autoridad de ejecución de tal orden, lo que pone en entredicho el funcionamiento del mecanismo de la orden de detención europea» (apartado 17).

Pues bien, el Tribunal de Justicia de la UE va a referirse expresamente, en los apartados 63 a 67 del mencionado fallo, a la necesidad de independencia de los órganos jurisdiccionales de la UE. Tras recordar que se trata de una necesidad, inherente a la función de juzgar (apartado 63), precisa que tanto las garantías de independencia como de imparcialidad «postulan la existencia de reglas, especialmente en lo referente a la composición del órgano, así como al nombramiento, a la duración del mandato y a las causas de inhibición, recusación y cese de sus miembros, que permitan excluir toda duda legítima en el ánimo de los justiciables en lo que respecta a la impermeabilidad de dicho órgano frente a elementos externos y en lo que respecta a su neutralidad con respecto a los intereses en litigio» (apartado 66). Además, el juez de la UE añade que «la necesidad de independencia exige igualmente que el régimen disciplinario que se aplique a quienes tienen la misión de juzgar presente las garantías necesarias para evitar cualquier riesgo de que dicho régimen pueda utilizarse como sistema de control político del contenido de las resoluciones judiciales. A este respecto, el establecer normas que definan, en particular, tanto los comportamientos constitutivos de infracciones disciplinarias como las sanciones aplicables concretamente, que prevean la intervención de un órgano independiente con arreglo a un procedimiento que garantice plenamente los derechos consagrados en los artículos 47 y 48 de la Carta, especialmente el derecho de defensa, y que consagren la posibilidad de impugnar judicialmente las decisiones de los órganos disciplinarios da lugar a un conjunto de garantías esenciales para preservar la independencia del poder judicial» (apartado 67).

A la luz de lo anterior, el TJUE, en su sentencia de 24 de junio de 2019, va a estimar que para que el Tribunal Supremo polaco pueda garantizar dicha tutela, resulta primordial preservar su independencia, y en particular el acceso a un juez independiente (apartado 57). Esta preservación constituye, además, «una importancia capital como garante de la protección del conjunto de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables y de la salvaguarda de los valores comunes de los Estados miembros proclamados en el artículo 2 TUE, en particular el valor del Estado de Derecho» (apartado 58).

Una vez resuelta dicha cuestión preliminar, el TJUE va a entrar en las imputaciones planteadas por la Comisión Europea en su demanda. La primera problemática trata de la medida de reducción de la edad de jubilación de los jueces del Tribunal Supremo a aquellos jueces en ejercicio nombrados para el órgano antes de la fecha de entrada en vigor de la ley en litigio. Según la opinión de la Comisión, esta situación constituiría una clara violación del principio de independencia judicial y, en particular, del principio de inamovilidad del juez.

Pues bien, dicho principio de inamovilidad exige, tal como lo reitera el Tribunal de Justicia, que «los jueces puedan permanecer en el ejercicio de sus funciones en tanto no hayan alcanzado la edad de jubilación forzosa o hasta que termine su mandato cuando este tenga una duración determinada. Aunque no tiene carácter absoluto, este principio solo puede ser objeto de excepciones cuando existan motivos legítimos e imperiosos que lo justifiquen y siempre que se respete el principio de proporcionalidad» (apartado 76). Y sigue añadiendo: «En estas circunstancias, y habida cuenta de la importancia capital de dicho principio (…) solamente puede admitirse tal aplicación si esta justificada por un objetivo legítimo y es proporcionada en relación con este» (apartado 79).

Tal no es el caso en nuestro asunto. En efecto, tal como ya lo afirmaba la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho (la Comisión de Venecia) [27] en su dictamen n.° 904/2017, la nueva ley contiene aspectos dudosos en cuanto a que la reforma criticada estuviera inspirada en objetivos de política de empleo, en lugar de en la voluntad de apartar a un determinado grupo de jueces del Tribunal Supremo. Además, la introducción del nuevo mecanismo que atribuye al Presidente de Polonia la facultad discrecional para conceder prórrogas del mandato de los jueces, concomitante a la reducción de la edad de jubilación, permite «albergar dudas en cuanto a que la reforma acometida tuviera realmente por objeto armonizar la edad de jubilación de esos jueces con la aplicable al conjunto de los trabajadores y optimizar la estructura por edades de los miembros de dicho Tribunal con responsabilidades directivas» (apartado 84).

Asimismo, las dos medidas, tomadas en su conjunto, refuerzan la «impresión de que, en realidad, podría haberse pretendido apartar a un grupo predeterminado de jueces» (apartado 85). Situación que queda reflejada en el hecho que la entrada en vigor de la ley afectó de manera inmediata a un tercio de los miembros, entre ellos a la Presidente Primera. Indudablemente, «esta profunda reestructuración de la composición de un tribunal supremo como resultado de una reforma dirigida específicamente a él puede suscitar a su vez dudas en cuanto al verdadero carácter de esta reforma y a las finalidades que realmente persigue» (apartado 86).

En segundo lugar, la Comisión critica que la nueva ley polaca atribuya al presidente de la República la facultad discrecional para conceder dos prórrogas, de tres años cada una, del mandato de los jueces una vez alcanzada la nueva edad de jubilación.

Sobre este punto, el TJUE estima, en primer lugar, que «la circunstancia de que un órgano como el presidente de la República tenga atribuida la facultad para decidir si concede o no una prórroga ciertamente no basta, por sí sola, para concluir que se ha violado» el principio de independencia judicial. Sin embargo, y recordando su jurisprudencia anterior, resalta que «es importante asegurarse de que las condiciones materiales y las normas de procedimiento que rigen la adopción de tales decisiones impiden que se susciten dudas legítimas en el ánimo de los justiciables en lo que respecta a la impermeabilidad de los jueces de que se trate frente a elementos externos y en lo que respecta a su neutralidad con respecto a los intereses en litigio» (apartado 111).

En el caso que nos interesa, la prórroga criticada queda sujeta a una decisión discrecional del presidente, puesto que su adopción no está en sí sometida a ningún criterio objetivo y verificable y no debe estar motivada. Tampoco se puede interponer algún tipo de recurso judicial en su contra (apartado 114). Los dictámenes que deben elevar el Consejo Nacional del Poder Judicial de manera previa a la decisión del Presidente no son útiles a la hora de orientar al presidente, dado que, de manera general, «y ante la falta de una norma que lo obligue a motivar esos dictámenes, se ha limitado a emitirlos, fueran favorables o desfavorables, a veces sin motivación alguna y en otras ocasiones con una motivación puramente formal consistente en una mera remisión general al tenor de los criterios establecidos (…) en la nueva ley» (apartado 117).

En conclusión, el TJUE es contundente: la República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, al prever, por un lado, la aplicación de la medida de reducción de la edad de jubilación de los jueces del Tribunal Supremo polaco a los jueces de ese Tribunal en ejercicio nombrados con anterioridad al 3 de abril de 2018 y al atribuir, por otro lado, al Presidente de la República la facultad discrecional para prorrogar la función jurisdiccional en activo de los jueces de dicho Tribunal una vez alcanzada la nueva edad de jubilación.

V. A modo de conclusión: el reforzamiento de la protección del Estado de Derecho en la UE tras la histórica sentencia C-619/18

Lo podemos apreciar, existe en la actualidad un conjunto de instrumentos, tanto informales como jurídicos, a disposición de las instituciones de la UE para dialogar e intentar contener la posible desviación de un Estado que iría en una «mala dirección democrática». En el caso polaco, es de destacar, por ejemplo, que tras el auto de la vicepresidenta del TJUE de octubre de 2018, el gobierno decidió aprobar una enmienda legislativa a su reforma, reincorporando los magistrados previamente obligados a jubilarse [28]. De hecho, el argumento relativo a la derogación de la totalidad de las disposiciones criticadas por la Comisión fue invocado por Polonia para contestar acerca de la admisibilidad del recurso por incumplimiento que nos interesa. Argumento, por supuesto, rechazado por el Tribunal, dado que «en la fecha en que expiró el plazo fijado por la Comisión en su dictamen motivado, todavía estaban en vigor las disposiciones de la nueva Ley» (apartado 31).

Sin duda alguna, el cambio de estrategia adoptado por la Comisión ha dado, hasta la fecha, unos resultados muy positivos, y mucho más rápidos que utilizando el artículo 7 del TUE. Habrá que esperar para ver si la sentencia definitiva del TJUE en el primer recurso planteado por la Comisión, cuyas conclusiones del abogado general Tanchev fueron presentadas el pasado 20 de junio de 2019 [29] (y que van en la misma dirección que la sentencia analizada), recibe la misma acogida por el alto tribunal europeo [30]. Pero en todo caso, no podemos olvidar que la utilización de dicho recurso, si bien constituye un mecanismo eficaz de control de la actuación de los Estados, es imperfecto en la lucha contra las violaciones a los principios y valores fundamentales de la UE, tales como el Estado de Derecho, a limitarse al estricto análisis acerca del cumplimiento, o no, del Estado infractor de una disposición del Derecho de la UE, lo que excluye, de facto, una serie de supuestos estrictamente nacionales que podrían ir también en contra del Estado de Derecho.

En este sentido va, asimismo, la nueva Comunicación de la Comisión, de 3 de abril de 2019, titulada «Reforzar en mayor medida el Estado de Derecho en la Unión» [31], en el que hace, entre otros, hincapié en la necesidad de disponer, a nivel europeo, de una diversidad de respuestas de cara a mejorar la capacidad de la UE para responder a los problemas planteados por la temática, especialmente a través de un sistema de detección temprana de las señales de alerta y de cooperación reforzada con otras instituciones y organismos, en particular con el Consejo de Europa (y la Comisión de Venecia) [32]. Se prevé, además, la creación de un nuevo mecanismo, a primera vista mucho más disuasorio, que será incluido en el próximo presupuesto de la UE para el periodo 2021-2027 a fin de descartar riesgos para el presupuesto de la UE en caso de deficiencias generalizadas del Estado de Derecho. 

La integración europea esta pasando por ataques de diversas índoles. Uno de ellos es el creciente auge del populismo, y con él la adopción por ciertos Estados de nuevas legislaciones que van directamente en contra del principio fundamental del respeto del Estado de Derecho. Las instituciones de la UE, en cuanto garante de la estabilidad democrática europea, deben luchar en contra de todo tipo de abusos estatales que podrían poner en peligro el continente. La Comisión, especialmente a través de su Vicepresidente, Frans Timmermans (reconducido en su puesto para el período 2019-2024), ha hecho de esta batalla una prioridad. Ahora también puede contar con el apoyo decidido del Tribunal de Justicia, que siempre ha apoyado la supranacionalidad del proceso. Las sentencias que se deben dictar en los próximos meses, otra vez contra Polonia, deberían confirmar un poco más el hecho de que los Estados, cuando aceptan formar parte de una Unión de Derecho tal como la UE, van cediendo parte de su soberanía a favor de este ente sui generis, lo que les obliga, en consecuencia, a adaptarse al conjunto de sus principios y valores fundamentales.

Notas:

[1] En lo que se refiere a Austria, recordamos que desde el año 1999, el partido FPÖ (Partido austriaco de la libertad) forma parte del gobierno nacional.

[2] Con la Liga del Norte y el Movimiento 5 estrellas.

[3] Vid. Conclusiones del Consejo Europeo de Copenhague (21-22 de junio de 1993): «La adhesión requiere que el país candidato haya alcanzado una estabilidad de instituciones que garantice la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y el respeto y protección de las minorías, la existencia de una economía de mercado en funcionamiento, así como la capacidad de hacer frente a la presión competitiva y las fuerzas del mercado dentro de la Unión. La adhesión presupone la capacidad del candidato de asumir las obligaciones de adhesión, incluida la observancia de los fines de la Unión Política, Económica y Monetaria» (p. 13).

[4] Celebrado los días 15 y 16 de diciembre de 1995.

[5] Vid. los Discursos del antiguo presidente de la Comisión sobre el estado de la Unión para los años 2012 y 2013. En el primero, afirmó que «esas situaciones han puesto de manifiesto también los límites de nuestras disposiciones institucionales. Necesitamos un conjunto de instrumentos mejor desarrollado, no solo la alternativa entre la mano suave de la persuasión política y la mano dura del artículo 7 del Tratado». Recuperado de: http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-596_es.htm (consulta: 16 de julio de 2019). En el segundo, reiteró afirmando que: «En el discurso sobre el estado de la Unión del año pasado, en un momento en que el Estado de Derecho estaba amenazado en nuestros propios Estados miembros, me referí a la necesidad de tender un puente entre la persuasión política y los procedimientos de infracción específicos, por un lado, y lo que yo llamo la opción nuclear del artículo 7 del Tratado, es decir, la suspensión de los derechos de un Estado miembro, por otro». Recuperado de: http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-684_es.htm (consulta: 16 de julio de 2019).

[6] Art. 7. 1. «A propuesta motivada de un tercio de los Estados miembros, del Parlamento Europeo o de la Comisión, el Consejo, por mayoría de cuatro quintos de sus miembros y previa aprobación del Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2. Antes de proceder a esta constatación, el Consejo oirá al Estado miembro de que se trate y por el mismo procedimiento podrá dirigirle recomendaciones.

El Consejo comprobará de manera periódica si los motivos que han llevado a tal constatación siguen siendo válidos».

[7] Art. 7. «2. El Consejo Europeo, por unanimidad y a propuesta de un tercio de los Estados miembros o de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de una violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2 tras invitar al Estado miembro de que se trate a que presente sus observaciones.

3. Cuando se haya efectuado la constatación contemplada en el apartado 2, el Consejo podrá decidir, por mayoría cualificada, que se suspendan determinados derechos derivados de la aplicación de los Tratados al Estado miembro de que se trate, incluidos los derechos de voto del representante del Gobierno de dicho Estado miembro en el Consejo. Al proceder a dicha suspensión, el Consejo tendrá en cuenta las posibles consecuencias de la misma para los derechos y obligaciones de las personas físicas y jurídicas.

Las obligaciones del Estado miembro de que se trate derivadas de los Tratados continuarán, en cualquier caso, siendo vinculantes para dicho Estado».

[8] Vid. Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 15 de octubre de 2003, sobre el artículo 7 del Tratado de la Unión Europea – Respeto y promoción de los valores en los que está basada la Unión, doc. COM (2003) 606 final: «La Comisión tiene la convicción de que, en esta Unión de valores, no será necesario aplicar sanciones con arreglo al artículo 7 TUE y al artículo 309 TCE» (conclusiones).

[9] Según los términos de la Comisión, «los umbrales de activación de estos dos mecanismos del artículo 7 del TUE son muy elevados y subrayan la naturaleza de estos mecanismos como último recurso». Vid. Comunicación de 11 de marzo de 2014, Un nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho, doc. COM (2014) 158 final, p. 6.

[10] COM (2014) 158 final, p. 8.

[11] COM (2014) 158 final, pp. 7 y 8.

[12] Relativos a la composición del Tribunal y a la reducción de la duración de los mandatos de su presidente y vicepresidente.

[13] Recomendación (UE) 2016/1374 de la Comisión, de 27 de julio de 2016, relativa al Estado de Derecho en Polonia (DOUE L 217 de 12 de agosto de 2016, p. 53).

[14] Recomendación (UE) 2017/146 de la Comisión, de 21 de diciembre de 2016, sobre el Estado de Derecho en Polonia que complementa la Recomendación (UE) 2016/1374 (DOUE L 22 de 22 de enero de 2017, p. 65).

[15] Recomendación (UE) 2017/1520 de la Comisión, de 26 de julio de 2017, por lo que respecta al Estado de Derecho en Polonia complementaria a las Recomendaciones (UE) 2016/1374 y (UE) 2017/146 (DOUE L 228, de 2 de septiembre de 2017, p. 19).

[16] Recomendación (UE) 2018/103 de la Comisión, de 20 de diciembre de 2017, por lo que respecta al Estado de Derecho en Polonia complementaria a las Recomendaciones (UE) 2016/1374, (UE) 2017/146 y (UE) 2017/1520 (DOUE L 17, de 23 de enero de 2018, p. 50).

[17] COM (2017) 835 final, de 20 de diciembre de 2017, Propuesta motivada de conformidad con el artículo 7, apartado 1 del TUE por lo que respecta al Estado de Derecho en Polonia (Propuesta de Decisión del Consejo relativa a la constatación de un riesgo claro de violación grave del Estado de Derecho por parte de la República de Polonia). Recuperado de: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=COM:2017:0835:FIN (consulta: 15 de julio de 2019).

[18] Vid. Resolución del Parlamento Europeo, de 1 de marzo de 2018, sobre la decisión de la Comisión de activar el artículo 7, apartado 1, del TUE en relación con la situación en Polonia. Recuperado de: http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2018-0055_ES.html (consulta: 15 de julio de 2019).

[19] El Grupo de Visegrado (también llamado V4) fue creado el 15 de febrero de 1991 y reúne a Hungría, Polonia, República Checa y Eslovaquia. En septiembre de 2018, Hungría también hizo el objeto de una solicitud, esta vez por parte del Parlamento Europeo, del inicio del mecanismo del artículo 7 TUE en su contra. Recuperado de: http://www.europarl.europa.eu/news/es/press-room/20180906IPR12104/estado-de-derecho-en-hungria-el-parlamento-pide-a-la-ue-que-actue (consulta: 15 de julio de 2019).

[20] Asunto C-192/18. Todavía pendiente. Recuperado de : http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=202264&pageIndex=0&doclang=ES&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2410738 (consulta : 15 de julio de 2019).

[21] Vid. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-1957_fr.htm (consulta: 15 de julio de 2019).

[22] Rosario Silva de Lapuerta fue elegida vicepresidenta del TJUE el 8 de octubre de 2018.

[23] Para un análisis del auto, vid. LOZANO CUTANDA (2018). Auto completo disponible en la siguiente dirección: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=206927&pageIndex=0&doclang=fr&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2625235 (consulta: 16 de julio de 2019).

[24] Recuperado de: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=209302&pageIndex=0&doclang=ES&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2625235 (consulta: 16 de julio de 2019).

[25] Recuperado de: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=207961&pageIndex=0&doclang=ES&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2625235 (consulta: 16 de julio de 2019).

[26] Apartado 25: «una respuesta del Tribunal de Justicia en breve plazo permitirá, a efectos de la seguridad jurídica, en interés tanto de la Unión Europea como del Estado miembro afectado, disipar la incertidumbre que pesa sobre cuestiones fundamentales del Derecho de la Unión y que se relacionan específicamente con la existencia de eventuales injerencias en determinados derechos fundamentales que ese mismo Derecho garantiza y con la incidencia que la interpretación del Derecho de la Unión puede tener sobre la composición y condiciones de funcionamiento del propio órgano jurisdiccional supremo del mencionado Estado miembro».

[27] La Comisión de Venecia es un órgano consultivo del Consejo de Europa. Fue creado en 1990 para aconsejar y asistir a países en asuntos constitucionales, con el fin de mejorar el funcionamiento de las instituciones y la protección de derechos humanos. Para un análisis acerca de esta Comisión, vid. BIGLINO CAMPOS (2018).

[28] Recuperado de: https://elpais.com/internacional/2018/11/21/actualidad/1542813538_502812.html (consulta: 15 de julio de 2019).

[29] Vid. http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=215261&pageIndex=0&doclang=fr&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2431142 (consulta: 15 de julio de 2019).

[30] Nota del editor: La sentencia (asunto C-192/18) fue pronunciada el pasado 5 de noviembre de 2019 y sigue las conclusiones del abogado general. Recuperado de: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=219725&pageIndex=0&doclang=es&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=7399750.

[31] COM (2019) 163 final, de 3 de abril de 2019. Recuperado de: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:52019DC0163&from=EN (consulta: 15 de julio de 2019).

[32] En este sentido, desde el 10 de julio de 2019, la UE es observador del GRECO (Grupo de Estados del Consejo de Estado en contra de la corrupción). Recuperado de: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/statement_19_4034 (consulta: 15 de julio de 2019).

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