Islandia y la cooperación europea: 25 años del Espacio Económico Europeo

by María Elvira Méndez-Pinedo

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Nov 15, 2021

| DOCTRINA

Islandia y la Cooperación Europea: 25 años del Espacio Económico Europeo

Iceland and the European Economic Agreement: 25 years of European cooperation

L’Islande et la coopération européenne : 25 ans de l’Espace économique européen

Derecho y Economía de la Integración
[publicación continua 2021; n.º 9 – enero de 2022; pp. 27-47]

Fecha de publicación en línea: 15 de noviembre de 2021

Palabras clave: Islandia, Espacio Económico Europeo, Cooperación, 25 años.

Keywords: Iceland, European Economic Area, Cooperation, 25 years.

Mots-clés: Islande, Espace économique européen, Coopération, 25 ans.

Resumen: En 2019, el Ministro de Asuntos Exteriores de Islandia presentó un informe especial y detallado al Parlamento (Althingi) sobre el estado y la implementación del Acuerdo del Espacio Económico Europeo (EEE). Este tratado internacional /europeo basado en una estructura de dos pilares, (la Unión Europea [UE] por un lado y los Estados de la Asociación Europea de Libre Comercio [AELC]-EEE por el otro), ha transformado el entorno jurídico, político y económico de Islandia en los 25 años transcurridos desde su firma y ratificación. El objetivo de este estudio es revisar la historia de esta exitosa cooperación europea (extensión del mercado interior y libertades fundamentales a Islandia, Noruega y Liechtenstein) cubriendo por otra parte otros temas jurídicos más difíciles de resolver que, bien aparecieron a raíz de la crisis financiera de 2008 (saga Icesave, finalmente resuelta a favor de Islandia por el Tribunal de la AELC), bien son consecuencia de su orden constitucional y la ley nacional sobre el EEE. En última instancia, también se pretende explicar algunas de las razones del euroesceptismo en el país. La conclusión más importante del trabajo es que nada sustancialmente importante ha alterado durante este largo período la preferencia fundamental de Islandia por la cooperación del EEE en lugar de la plena integración en la UE.

Abstract: In 2019 the Minister for Foreign Affairs of Iceland presented a special detailed report to the Parliament (Althingi) on the status and implementation of the European Economic Area (EEA) Agreement. This international/European treaty based on a two-pillar structure (European Union EU on one side and European Free Trade Association EFTA-EEA States on the other) has transformed the Icelandic legal, political and economic environment in the 25 years since its signature and ratification. The objective of this study is to review the story of this successful European cooperation (extension of the internal market and fundamental freedoms to Iceland, Norway and Liechtenstein) while focusing on difficult issues that, either appeared in the aftermath of the financial crisis (Icesave saga, finally resolved in favour of Iceland by the EFTA Court), or are due to constitutional constraints and the national act on the EEA. Last but not least it also aims to explain some reasons behind eurosceptism in the country. The most important finding of the study is that nothing substantially important has altered, during this long period, the fundamental preference of Iceland for EEA cooperation rather than full integration in the EU.

Résumé: En 2019, le ministre islandais des Affaires étrangères a soumis au Parlement (Althingi) un rapport spécial et détaillé sur l’état et la mise en œuvre de l’accord sur l’Espace économique européen (EEE). Ce traité international/européen basé sur une structure à deux piliers (l’Union européenne [UE] d’une part et les États de l’Association européenne de libre-échange [AELE] – EEE d’autre part), a transformé l’environnement juridique, politique et économique de l’Islande au cours des 25 années écoulées depuis sa signature et sa ratification. L’objectif de ce travail est de faire le point sur l’histoire de cette coopération européenne réussie (extension du marché intérieur et des libertés fondamentales à l’Islande, la Norvège et le Liechtenstein), qui couvre toutefois d’autres questions juridiques plus difficiles à résoudre, apparus soit à la suite de la crise financière de 2008 (saga Icesave, finalement résolue en faveur de l’Islande par la Cour de l’AELE), soit en conséquence de son ordre constitutionnel et de la loi nationale sur l’EEE. Finalement, ce travail vise également à expliquer certaines des raisons de l’euro-sceptisme dans le pays. La conclusion la plus importante de l’article est que rien d’important n’a changé au cours de cette longue période de préférence fondamentale de l’Islande pour la coopération dans l’EEE plutôt que pour l’intégration complète à l’UE.

CITAR ESTE ARTÍCULO

Méndez-Pinedo, María Elvira (2022). Islandia y la Cooperación Europea: 25 años del Espacio Económico Europeo. Derecho y Economía de la Integración n.º 9, pp. 27-47. https://juri-dileyc.com/islandia-y-la-cooperacion-europea-25-anos-del-espacio-economico-europeo/

I. Introducción

Este estudio explora los temas más importantes relacionados con la celebración del 25 aniversario del Acuerdo del Espacio Económico Europeo (EEE) basado en la cooperación económica entre la Unión Europea y la mayoría de los países de la AELC (EFTA en inglés). Si bien se basa en el Informe de 2019 sobre el Acuerdo EEE encargado por el Ministerio de Relaciones Exteriores y presentado al Parlamento de Islandia; también aborda otros hitos difíciles en esta otra historia exitosa (la saga Icesave después de la crisis financiera, 2013 y la actual resistencia constitucional al Derecho EEE por parte del Tribunal Supremo de Islandia, 2013-presente).

La estructura del trabajo es la siguiente. El estudio comienza con una revisión del período 1994-2008 (sección 2); se traslada al período posterior a la crisis financiera de 2008 cubriendo las diferentes políticas para rescatar / no rescatar a los bancos en problemas (sección 3); sigue con un resumen de la denominada «saga Icesave» y la sentencia del Tribunal de la AELC en 2013 (sección 4); describe el eterno dilema de la adhesión o no de Islandia a la UE (sección 5); y finaliza con un análisis jurídico y político sobre el Informe sobre el Acuerdo EEE y su impacto en Islandia presentado en 2019 (sección 6). Las conclusiones finales figuran en la última sección 7.

Con respecto al método, es preciso aclarar varias cuestiones. La metodología del estudio es tanto descriptiva como analítica, ya que todas las cuestiones jurídicas se abordan desde un contexto económico, político y sociológico más amplio. En cuanto a las fuentes, las referencias primarias son los Acuerdos EEE y AELC (incorporados por la legislación islandesa o Ley no. 2/1993) así como la jurisprudencia relevante de los tribunales europeos, y los más recientes estudios doctrinales en los campos del derecho y las ciencias políticas. Las obras de referencia más relevantes (libros, artículos, capítulos de libros, etc.) así como la legislación islandesa y jurisprudencia de los tribunales europeos se enumeran tanto en notas a pie de página como al final del estudio en una breve bibliografía en el idioma de publicación. Sin embargo, los documentos de carácter político o declarativo, las cartas enviadas a Islandia por la Autoridad de Vigilancia de la AELC (ESA) y las noticias o artículos de prensa solo se mencionan en notas a pie de página. Al final del trabajo figuran dos anexos importantes: el anexo 1 es una declaración política de los ministros de Islandia, Noruega y Liechtenstein sobre el 25 aniversario del EEE. El anexo 2 contiene las sugerencias finales para mejorar la cooperación europea presentadas por el Grupo de Trabajo sobre la cooperación EEE de 2019.

II. Islandia y el Acuerdo EEE: la historia de una cooperación económica fluida entre 1994 y 2008

La firma en 1992 (Oporto, Portugal) y la entrada en vigor del Acuerdo del Espacio Económico Europeo (EEE) el 1 de enero de 1994 entre la entonces Comunidad Europea o CE (hoy UE) y la mayoría de los Estados miembros de la AELC (Asociación Europea de Libre Comercio) marcaron el comienzo de la europeanización de la economía y el orden jurídico islandeses [1]. Islandia se incorporó entonces al mercado interior europeo (y a otras políticas relacionadas) y ha ido adaptando consecuentemente su ordenamiento jurídico y sistema económico de forma dinámica y homogénea con el continente. La naturaleza del acuerdo EEE es aún más sui generis que la de la UE. Se trata de un tratado internacional que crea un nuevo orden jurídico sobre dos pilares y que combina el respeto por la autonomía de las naciones soberanas en el derecho internacional público con las oportunidades y la eficacia de la integración jurídica de la UE para los particulares y los operadores económicos. A pesar de su carácter híbrido, la naturaleza y efectos jurídicos del Acuerdo EEE encajaban bien en su día con las necesidades políticas y económicas del país. A Islandia se le dio acceso a un mercado interior que llegó a superar 500 millones de habitantes, mientras se preservaba al mismo tiempo la autonomía e independencia formal de su sistema constitucional con una democracia parlamentaria de tradición nórdica. Más de veinticinco años después de la entrada en vigor de este tratado, tanto políticos [2] como académicos (BAILES et al., 2015; FREDRIKSEN & FRANKLIN, 2015; ARNESEN, FREDRIKSEN, GRAVER, MESTAD & VEDDER, 2018) coinciden, en principio, en que el acuerdo EEE ha funcionado bien, asegurando un mercado único con cuatro libertades fundamentales (libre circulación de bienes, servicios, personas y capitales), e incluso ampliando esta cooperación europea a nuevos ámbitos conexos que no estaban previstos al principio (derechos de los ciudadanos, política energética, protección del medioambiente y de consumidores y cooperación Schengen por citar algunos ejemplos [3]).

El Acuerdo EEE se incorporó al ordenamiento jurídico islandés con la Ley nacional nº 2/1993 [4] y la relación entre los diversos órdenes jurídicos (UE-EEE-Derecho nacional) funcionó sin problemas y sin tensiones fundamentales durante el período 1994-2008. El contexto político, legal y económico favorable convenció a los islandeses de los méritos de esta cooperación económica. Paralelamente al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Tribunal de la AELC se encargó de asegurar la autoridad y eficacia de este orden jurídico mediante una interpretación dinámica del Acuerdo EEE, incluso cuando esto parecía contradecir las limitaciones constitucionales del ordenamiento jurídico islandés, en el que el poder legislativo está estrictamente reservado para el Parlamento (y en última instancia sancionado por el Presidente), y los jueces no deben crear sino aplicar/interpretar la ley [5].

Si bien en su día el Acuerdo EEE de 1992 fue muy innovador, puede decirse que, más de veinticinco años después, se percibe principalmente como de naturaleza técnica y receptiva en comparación con los Tratados de la Unión Europea. Las paradojas insolubles que conlleva esta cooperación desde un punto de vista constitucional islandés se han vuelto más visibles para las nuevas generaciones que carecen de la memoria histórica de las negociaciones y concesiones hechas para lograr un compromiso. Si bien nadie niega que el EEE ha ofrecido un mercado interior que ha proporcionado prosperidad económica y una ampliación general de derechos; el éxito silencioso del Acuerdo EEE no ha alterado la naturaleza de este orden jurídico y las instituciones del EEE, caracterizadas por lo que se puede llamar un «doble déficit democrático». Este surge por la falta de participación de los ciudadanos y del propio Parlamento de Islandia en el procedimiento legislativo formal europeo (BERGMAN, 2011 [6]). Para muchos, el EEE representa un mercado interior económico liberal que excluye, al menos superficialmente, áreas como la protección de los derechos fundamentales [7] y la participación democrática en el proceso de cooperación/integración europea.

Además, aunque en principio el Acuerdo EEE sigue el desarrollo del orden jurídico de la UE con el fin de lograr la homogeneidad y derechos similares para los ciudadanos y los operadores económicos; no se puede olvidar que la UE ha pasado por cinco reformas fundamentales de sus tratados, reformas que no se reflejan en el Acuerdo EEE cuyo texto original nunca ha sido modificado [8]. Esto ha dado lugar a una brecha cada vez mayor entre la UE; que extiende su influencia mucho más allá de un mercado interior (véase por ejemplo la libre circulación de personas entrelazadas con los derechos de los ciudadanos europeos), y el EEE (de carácter internacional / híbrido) y con alcance más limitado y restringido por la lógica económica y la dinámica del mercado interior (NORBERG & JOHANSSON, 2016).

En cualquier caso, la europeización del sistema económico y jurídico islandés llegó a una difícil encrucijada tras la crisis financiera de 2008. Por un lado, la denominada disputa o saga «Icesave» (sucursal extranjera del banco Landsbankinn), finalmente resuelta por el Tribunal de la AELC en 2013 tras el fracaso de un enfoque de relaciones diplomáticas, reveló ciertos defectos de la arquitectura legal del EEE que se hicieron evidentes durante 2009-2012 (MÉNDEZ-PINEDO, 2011 y 2017;  MÉNDEZ-PINEDO, 2013). Por otro lado, el 23 de julio de 2009, el Parlamento islandés (Althingi) adoptó una resolución con una solicitud formal de adhesión a la UE e inicio formal de negociaciones [9]. Este proceso iba a ser de corta duración porque en 2013-2015, tras nuevas elecciones legislativas y un cambio de gobierno, el proceso de adhesión oficial fue congelado [10]. Hoy, Islandia permanece en el EEE y no se ha convertido en Estado miembro de la UE. Las siguientes secciones profundizan en ambos temas: la crisis Icesave y el proceso frustrado de adhesión.

III. La crisis Icesave 2008-2013

Si bien durante los primeros 20 años de existencia del EEE no existieron divergencias fundamentales entre los intereses de la UE e Islandia; la situación cambió drásticamente a raíz de la última gran crisis financiera. Las decisiones adoptadas por el Parlamento y las autoridades islandesas en una situación de emergencia (crisis bancaria sistémica) dieron lugar a un conflicto diplomático y jurídico entre Islandia, por una parte, y el resto de países de la UE. La controversia sobre la metodología de reembolso y garantía de los depósitos del banco islandés Icesave (Landsbanki) en Países Bajos y Reino Unido cristalizó en una saga de diferentes capítulos caracterizados por la tensión entre el interés nacional islandés y las obligaciones vis-a-vis el Acuerdo EEE con respecto a una interpretación de la legislación de la UE más o menos favorable a los intereses financieros/bancarios del resto de países europeos.

A. Tensión entre Islandia y la UE por la metodología adoptada para «rescatar» o «recapitalizar» a los bancos o declarar su quiebra

En respuesta al colapso de prácticamente su entero sistema financiero, Islandia no tuvo otra opción en octubre de 2008 que permitir la declaración de quiebra de los bancos («bail-in» o rescate interno por propietarios y accionistas del banco asumiendo las pérdidas). Dado su gigantesca dimensión y su población de escasamente 350.000 habitantes no pudo efectuar un rescate financiero externo («bail out») financiado por los contribuyentes para las entidades en dificultades como se hizo en el resto de Europa. La legislación de emergencia adoptada por el Parlamento permitió evitar así la quiebra del estado islandés (deuda soberana) [11]. El problema surgió porque se adoptaron dos metodologías diferentes: una para los depósitos en los bancos situados en territorio islandés y otra para depósitos situados en jurisdicciones extranjeras. Este método que fue impugnado posteriormente ante el Tribunal de la AELC fue sin embargo aprobado por ciudadanos islandeses en dos referendos celebrados en 2010 y 2011 [12], en contra de los acuerdos Icesave/leyes adoptados por el Parlamento islandés con los representantes del Reino Unido y Países Bajos que convertían la deuda de los bancos en deuda soberana islandesa. Así las cosas, las medidas más importantes adoptadas por las autoridades en medio de esta devastadora crisis financiera fueron estas dos:

  • La recapitalización sin límite ninguno de los depósitos domésticos (bancos situados en su territorio) íntegramente por el Estado islandés en las tres nuevas instituciones bancarias creadas ex novo,
  • La declaración de acreedores singularmente privilegiados para los depósitos no domésticos (situados fuera de su territorio) en los procedimientos de quiebra y prelación de créditos de los tres antiguos bancos. Éstos pasivos se pagaron en divisa extranjera original por su valor nominal con los activos de los bancos («bail-in») y sin límite ninguno.

En ambos casos se mejoró la protección sobre la recuperación del mínimo importe protegido entonces por la Directiva 94/19 de sistemas de garantía de depósitos en vigor [13] (en adelante Directiva 94/19) tanto para las personas individuales como jurídicas. La liquidación de activos, sin embargo, no fue inmediata sino que el proceso de quiebra llevó evidentemente, algunos años (para un resumen de las medidas adoptadas, ver: GUNNARSSON, 2011).

Islandia también impuso unilateralmente restricciones y excepciones a la libre circulación de capitales tras la devaluación de la corona islandesa de un 50% frente al euro a finales de 2008. Esto también fue impugnado ante el Tribunal de la AELC que determinó en el caso Sigmarsson [14] que las medidas adoptadas estaban justificadas con arreglo a las excepciones del artículo 43, apartados 2 y 4, del Acuerdo EEE (que así lo permiten en caso de perturbaciones del mercado nacional de capitales y en caso de una seria amenaza de dificultades con respecto a la balanza de pagos). El Tribunal declaró además que Islandia disponía de un amplio margen de discrecionalidad de actuación con el fin de solucionar la compleja situación macroeconómica tras la crisis financiera.

Tras la adopción de la Ley de emergencia de octubre de 2008, Islandia solicitó ayuda al Fondo Monetario Internacional (FMI) que aprobó un programa de ayuda de más de 2 billones de dólares. La reestructuración de la deuda externa y las restricciones a la salida de capitales, junto con cierta austeridad en la política fiscal y aumentos de impuestos para los contribuyentes con rentas altas, dieron como resultado una mejora de la situación macroeconómica y financiera para Islandia [15] que devolvió el préstamo al FMI en 2011. Sin embargo, persistieron problemas con respecto a la deuda privada (tanto de empresas como de hogares) [16].

Estos eventos han de situarse en un contexto más amplio. Durante el mismo período 2008-2012, las crisis bancaria, financiera y de deuda soberana en Europa cuestionaron el propio diseño básico de la eurozona (ver, por ejemplo: CHARLEMAGNE, 2011) y demostraron que la metodología islandesa no sólo no era ilegal bajo los Tratados europeos sino que era además la más adecuada desde el punto de vista económico y de justicia social. Una década después, la recuperación de Islandia gracias a un boom turístico sin precedentes contrastaba fuertemente con la situación en muchos Estados miembros de la UE, especialmente en la periferia como España, Italia o Grecia. Para muchos islandeses, esta evidencia demostraba que la mera adhesión a la UE y la zona euro no garantizaba por sí sola la estabilidad financiera ni la prosperidad económica.

B. La solución judicial de un litigio por el Tribunal AELC

Como se apuntó anteriormente, la disputa legal sobre el banco Icesave vino a cristalizar la tensión entre la diferente naturaleza jurídica de la UE (integración supranacional) y el EEE (cooperación) así como las diferentes posturas sobre la globalización, plena integración de los servicios financieros, los derechos fundamentales de ciudadanos y empresas, la justicia y la solidaridad entre las naciones europeas. Tras el fracaso del enfoque diplomático inicial y de los acuerdos firmados por el Gobierno islandés (aprobados por el Parlamento pero rechazados por los ciudadanos en dos plebiscitos nacionales), el litigio fue finalmente resuelto por el Tribunal de la AELC en 2013 [17].

Este tribunal ha contribuido al desarrollo homogeneo y recíproco entre la UE y el EEE asegurando la efectividad de los derechos individuales de los ciudadanos y los operadores económicos en este orden júrídico. Sin embargo, el asunto Icesave iba a ser una cuestión muy difícil de resolver ya que se trataba de un problema complejo situado en la intersección de la legislación de la UE y del EEE así como la legislación económica internacional. Las diferentes posiciones de las partes litigantes parecían inconciliables. Los argumentos a favor de una garantía soberana de último recurso para todos los depósitos Icesave, defendidos principalmente por el Reino Unido, Holanda, la Comisión Europea y la Autoridad de Vigilancia de la AELC (ESA), se basaban en una garantía estatal implícita en caso de quiebra del Fondo de Garantía de Depósitos establecido por la Directiva 94/19. Estos litigantes también apoyaban su demanda en el principio fundamental de no discriminación en el ordenamiento jurídico UE/EEE, que requiere un tratamiento similar de casos comparables y, por lo tanto, exigían la garantía soberana y devolución de los depósitos en Icesave por parte del Estado islandés.

Por el contrario, Islandia no aceptaba como suficiente para determinar la responsabilidad estatal la base jurídica implícita (y deducida por una interpretación analógica de la Directiva 94/19). En cambio, alegaba que debían aplicarse los requisitos generales de responsabilidad estatal según la jurisprudencia post-Francovich [18] (TJUE) y post-Sveinbjörnsdóttir [19] (Tribunal AELC). En cuanto al argumento de no discriminación, Islandia tuvo la oportunidad de explicar sus argumentos. La legislación de emergencia islandesa no imponía una discriminación directa por motivos de nacionalidad, sino que resultaba en una discriminación indirecta por motivos de residencia/sede de establecimiento y operaciones de los bancos (que admite justificación según el Derecho UE/EEE). Islandia argumentó que la discriminación o el enfoque diferente reflejaban el principio fundamental de la plena potestad del Estado sobre su jurisdicción y para determinar el ámbito territorial de su legislación bancaria, fiscal y financiera. A su juicio, tanto la recapitalización de los bancos dentro del territorio nacional tras el colapso del 85% de su sector financiero como el procedimiento de quiebra de los bancos, quedaban fuera del ámbito del ordenamiento jurídico del EEE e iban mucho más allá de las obligaciones asumidas por el sistema europeo de seguro de garantía para los depósitos bancarios. Todos los residentes y empresas ubicados en Islandia y fuera de Islandia fueron tratados por igual y no hubo discriminación alguna por nacionalidad. Además, Islandia argumentó que la autoridad y eficacia de la legislación de la UE/EEE frente a los ciudadanos europeos no estaba conceptualizado de forma correcta (porque el Reino Unido y Países Bajos se habían sustituido en la posición de depositantes individuales convirtiendo así la disputa en un conflicto entre Estados de derecho internacional público [20]). Por último, pero no menos importante, Islandia apuntaba que los activos del banco Landsbanki en quiebra permitían en todo caso la devolución de la deuda completa de Icesave a los Tesoros del Reino Unido y los Países Bajos y que, por ende, la legislación de la UE / EEE no imponía ninguna obligación de convertir la deuda privada de un banco en quiebra en deuda soberana del Estado. En conclusión, mientras Islandia asegurase el pago del principal a sus acreedores -yendo más allá del mínimo de 20.887 € exigido por la Directiva 94/19- mediante la liquidación de los propios activos del banco, no había justificación ningua para rechazar esta metodología de pago más allá de determinar los intereses debidos por la demora en el proceso de quiebra nacional del banco. Islandia ganó finalmente el caso ante el Tribunal de la AELC el 28 de enero de 2013 [21].

IV. Las consecuencias de la saga Icesave: descarrilamiento del proceso de adhesión de Islandia a la UE

Si bien Islandia ganó el proceso judicial europeo, esta larga crisis política, financiera y jurídica, de Icesave tuvo otras consecuencias imprevisibles. Los islandeses vieron desgraciadamente cómo la Unión Europea y todos sus países miembros se ponían del lado de las instituciones financieras (acreedores) en su contra (MÉNDEZ-PINEDO, 2009). La ventana de oportunidad que se abrió después de la crisis de 2008 para que la UE demostrara que la adhesión podría ser beneficiosa para Islandia y que la solidaridad entre naciones no era una palabra vacía en los Tratados de la UE… volvió a cerrarse (MÉNDEZ-PINEDO, 2011 y 2017; MÉNDEZ-PINEDO, 2011; ver, asimismo: BERGMAN, 2014). Islandia recuperó su estabilidad financiera y monetaria gracias a la ayuda del FMI, la devaluación de su moneda y el control de capitales, llevó a cabo un proceso no universal sino parcial de restructuración de la deuda privada con ciertas condiciones y reconstruyó su economía sobre el sector turístico (MÉNDEZ PINEDO, 2017; MÉNDEZ-PINEDO, 2018). Todo ello supuso un período largo de crecimiento económico hasta 2018. En ese contexto posterior de bonanza, tanto el público en general como los políticos olvidaron rápidamente la crisis de 2008. Eso explica el proceso frustrado de adhesión a la Unión Europea.

V. Islandia y Europa: un eterno dilema político

La solicitud de adhesión de Islandia a la UE fue presentada por su Parlamento en julio de 2009, suspendida por el Gobierno en 2013 tras nuevas elecciones legislativas y congelada posteriormente en 2015 por una carta del Ministerio de Asuntos Exteriores a la Presidencia de la UE y la Comisión Europea. Una década después, el estatus oficial de Islandia sigue siendo bastante único desde el punto de vista jurídico. Islandia es simplemente un país que se declara no candidato a la adhesión [22].

El panorama político ha cambiado mucho durante la última década y la brecha entre Islandia y la UE parece haberse ensanchado. A día de hoy, siguen existiendo argumentos a favor y en contra de la adhesión. Por parte de la UE, a veces se considera el ordenamiento jurídico EEE y esta cooperación ampliada como un experimento temporal que terminará, más pronto o más tarde, con la adhesión de los países del EEE a la UE. Por parte de Islandia y de los gobiernos durante el período 2013-2021, el Tratado EEE y la cooperación europea se consideran más que suficientes.

Los islandeses están tradicionalmente divididos sobre el tema de una mayor integración europea en el seno de la UE [23]. Aquellos a favor de la adhesión señalan el importante déficit democrático del Acuerdo EEE y la falta de participación de los países de la AELC / EEE en el proceso legislativo formal. Este acuerdo obliga a Islandia a adoptar la legislación UE/EEA relevante y cuestiona así su independencia como nación soberana. Así las cosas, según Bergman, la «ecuación de soberanía» está determinada por el hecho de que Islandia ya ha transferido de facto una parte de su competencia legislativa a las instituciones de Bruselas a través del Acuerdo EEE, pero podría ganar un mayor control sobre el proceso de toma de decisiones en los campos ya cubiertos por el Acuerdo EEE (BERGMAN, 2009).

Otro argumento importante es que a medio y largo plazo la moneda islandesa (ISK Króna) tiene siempre un riesgo elevado como divisa independiente y volátil en los mercados internacionales de capitales. La adhesión a la zona euro ayudaría, por ejemplo, a reducir los tipos de interés tradicionalmente más elevados. Aquí, sin embargo, conviene reconocer que la pérdida de la soberanía financiera y monetaria podría ser fatal para la economía islandesa, no siempre sincronizada con la zona del euro (MÉNDEZ PINEDO, 2017).

Así las cosas, muchos otros islandeses y el actual gobierno de coalición consideran el Acuerdo EEE como un compromiso aceptable para la internacionalización de su economía a escala europea que no exige pertenecer a la UE ni una cesión importante de su soberanía. Las dificultades de los Estados miembros para actuar de forma concertada en la última década (crisis del euro y deuda) y los problemas de la eurozona para países periféricos fundamentan esta opinión. Al fin de al cabo, no puede negarse que los factores que ayudaron a Islandia en un sorprendente proceso de recuperación económica que duró hasta bien avanzado 2018 fueron la ayuda del FMI, la devaluación de la corona ISK y el control de capitales (MÉNDEZ PINEDO, 2017). Además, existen otras políticas islandesas como la regulación y explotación de la pesca y otros recursos naturales islandeses que no están alineadas con la UE y que necesitarían de una difícial negociación y concesiones/derogaciones [24].

Más fundamentalmente, los conceptos de soberanía e independencia son argumentos cruciales en los debates sobre la adhesión de Islandia a la UE que se repiten una y otra vez. Aquí es preciso reconocer asímismo que estos son conceptos esquivos sujetos a una interpretación dinámica y cambiante de lo que significa e implica la «soberanía» en la Europa contemporánea. Por una parte, la literatura jurídica islandesa ha argumentado que las nociones tradicionales de soberanía ya no son aplicables al proceso de integración europea. Por ejemplo, G.G. SCHRAM ha señalado que el concepto de soberanía se ha desarrollado y cambiado enormemente, tanto en el derecho internacional como en el derecho nacional (1989) [25]. B. THORHALLSSON apunta en la misma dirección (2004).

Por otra parte, los islandeses no parecen interpretar ni percibir el concepto de soberanía de una manera racional, sino emocional. La soberanía se percibe como independencia y libertad y es un concepto profundamente arraigado en la sociedad islandesa según BERGMAN (2009). Al mismo tiempo, como afirma KRISTINSSON, aunque la palabra «independencia» siempre se utiliza en la retórica política del debate sobre las relaciones entre Islandia y la UE; también podría darse el caso de que se exageren algunos factores y temores (1996). En la misma línea, MILES argumenta que estas discusiones teóricas podrían ser artificiales, ya que existen acuerdos con la UE que hacen que la exclusión completa de los asuntos europeos para Islandia sea prácticamente imposible (1996). En su opinión, «la plena adhesión total (UE) es todavía difícil de alcanzar, pero existe ya un alto grado de interdependencia entre los países nórdicos y la UE, lo que significa que sus futuros permanecen entrelazados permanentemente».

Islandia celebró en 2018 cien (100) años de soberanía (autogobierno nacional) que llevaron a la independencia total de Dinamarca en 1944 [26]. A día de hoy, la adhesión a la UE parece ser un tema olvidado y liquidado hace ya tiempo y siguen presentes un fuerte euroescepticismo y un leve nacionalismo.

VI. El Acuerdo EEE: 25 años de cooperación europea celebrados en 2019

El 20 de marzo de 2019, Islandia también celebró su vigésimo quinto (25) aniversario de cooperación con la Unión Europea (UE) a través del Acuerdo EEE. La declaración realizada por los primeros ministros de los países AELC/EEE ese día se incluye como Anexo 1 (ESPACIO ECONÓMICO EUROPEO, 2021).

A día de hoy, puede decirse que existe un consenso generalizado en el país sobre el éxito de este tratado que extiende el mercado único y otras políticas europeas comunes a Noruega, Liechtenstein e Islandia y que se ha convertido en un pilar fundamental de su economía. Y esto a pesar de que se trata de un experimento jurídico extremadamente sui generis que algunos predijeron casi imposible en la práctica (un orden jurídico europeo híbrido construido sobre la base del derecho internacional público y el derecho comunitario europeo) (BAUDENBACHER, ‎TRESSELT & ‎ORLYGSSON, 2005).

Sin embargo, más allá de esta historia de éxito, encontramos otras crisis o tensiones subyacentes que no son tan obvias ni conocidas por el público a pesar de su extrema importancia jurídica. Este es el caso de la aplicación y ejecución del Acuerdo EEE en lo que respecta a la protección de los derechos individuales, tema que se manifiesta en una doble problemática. La autoridad supervisora de la AELC (en adelante ESA), equivalente a la Comisión Europea en el pilar EEE, ha envíado a Islandia una serie de cartas formales de notificación y/o emplazamiento por la infracción del Acuerdo EEE en lo que respecta a dos temas fundamentales interconectados entre sí.

A. Resistencia judicial y constitucional a la autoridad y efectividad del Derecho EEE en Islandia

En primer lugar, la ESA ha determinado en extensa correspondencia oficial (procedimiento de infracción no 75004 iniciado en 2005) la responsabilidad estatal por incumplimiento debido a la actuación de sus tribunales de máxima instancia [27]. Según investigaciones recientes y de la propia ESA, el Tribunal Supremo de Islandia ha descartado y anulado la legislación del EEE incorporada válidamente para dar prioridad a otra legislación puramente islandesa y contraria. Esto ha dado lugar, en algunos casos, a un problema importante de falta de acceso a la justicia por falta de un recurso adecuado para el ejercicio efectivo de los derechos europeos. El ordenamiento islandés en vigor no reconoce ni ampara la responsabilidad del Estado por infracciones judiciales al Acuerdo EEE, porque Islandia alega su independencia judicial con respecto al Derecho europeo [28].

Con respecto a la responsabilidad estatal por violación judicial del EEE, el Gobierno islandés ha respondido a las cartas de la ESA negando la existencia de dicho principio [29].

En segundo lugar, en diciembre de 2017 y posteriormente en septiembre de 2020, ESA ha enviado formalmente otras dos cartas de notificación a Islandia (procedimiento de infracción) por lo que respecta una cuestión de caracter constitucional que explica la jurisprudencia del Tribunal Supremo: la deficiente autoridad, effectividad y quasi-primacía del Derecho EEE sobre el derecho nacional en casos de conflicto [30].

La ESA alega que Islandia no otorga al Derecho del EEE la eficacia y la autoridad superior sobre el derecho nacional que prometió en virtud del Artículo 3 y Protocolo 35 del Acuerdo EEE. La investigación más reciente en la que se basa la autoridad europea muestra que la redacción del artículo 3 de la Ley nacional nr 2/1993 es deficiente a este respecto porque sólo construye una norma de interpretación y no de conflicto. Así las cosas, si bien el Tribunal Supremo islandés reconoce en principio la necesidad de una interpretación amistosa / coherente del derecho nacional a la luz del derecho europeo (con sus límites naturales), no acepta por otra parte la autoridad o cuasi primacía última de la legislación del EEE con respecto al derecho nacional adoptado ex-ante o ex-post por el Parlamento islandés (que debería ser descartado en caso de conflicto en virtud del Acuerdo EEE).

En opinión de la autoridad ESA, esta resistencia constitucional y judicial del Derecho EEE daría lugar a la responsabilidad del Estado por incumplimiento del Acuerdo EEE (similar a la existente en el Derecho de la UE por la jurisprudencia Francovich [31] y Köbler [32] del Tribunal de Justicia de la Unión Europea [33]). Este argumento no es normativo de momento y urge que el Tribunal AELC se pronuncie de forma clara y determinante a éste respecto.

Así las cosas, Islandia no ha respondido formalmente a ninguna de las últimas cartas de notificación de 2017 y 2020, ya que la correcta aplicación del Acuerdo EEE en Islandia implica una cuestión más difícil de naturaleza constitucional que se ha vuelto cada vez más difícil de abordar.

A día de hoy, sin embargo, la ESA no ha adoptado una decisión final para demandar formalmente a Islandia ante el Tribunal de la AELC por ninguno de los dos temas fundamentales apuntados. Ello se explica probablemente por la reciente creación de un nuevo tribunal de revisión de asuntos ya juzgados y firmes en casos excepcionalmente limitados y extraordinarios de errores judiciales entre los que podría quizás incluirse la violación manifiesta y grave del Derecho EEE por el Tribunal Supremo (Ley nr. 47/2020).

B. Informe del Grupo de Trabajo sobre la cooperación EEE de 2019

De forma paralela, en septiembre de 2019, se presentó al Parlamento y se publicó un importante informe encargado por el Ministro de Asuntos Exteriores a un grupo de expertos sobre las ventajas e inconvenientes de la pertenencia de Islandia al Acuerdo EEE, el impacto de dicho tratado en Islandia y los desafíos más importantes de la cooperación europea (MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, 2019).

Al Grupo de Trabajo sobre la cooperación EEE se le pidió que completara las siguientes tareas (MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, 2019):

  1. resumir y evaluar los beneficios para Islandia de la participación en la cooperación del EEE y los principales desafíos a los que se enfrenta el gobierno en la implementación del Acuerdo EEE;
  2. evaluar el marco jurídico incorporado a la legislación islandesa en los ámbitos cubiertos por el Acuerdo EEE y, analizar además las dimensiones empresariales, económicas, políticas y democráticas correspondientes;
  3. estudiar las tendencias en las relaciones entre los Estados del EEE / AELC y la UE, incluidos todos los cambios resultantes de la salida del Reino Unido de la UE (Brexit) y la situación de las relaciones bilaterales entre la UE y Suiza;
  4. considerar otros informes emitidos en los últimos años de forma pública o privada que abordan las relaciones entre Islandia y la Unión Europea, teniendo especialmente en cuenta el extenso informe de expertos encargado por Noruega sobre las relaciones de Noruega con la UE; y
  5. compilar una bibliografía y/o lista de referencias y trabajos académicos relacionados con la cooperación europea y pertenencia de Islandia al Acuerdo EEE.

El informe publicado en septiembre de 2019 es interesante por muchas razones. En primer lugar, tiene un carácter contextual y un enfoque multidisciplinar. En segundo lugar, analiza la cooperación europea desde una perspectiva tanto islandesa como europea / internacional. Examina la pertenencia de Islandia al EEE en su contexto histórico (desarrollo de la cooperación internacional en asuntos económicos y financieros desde el final de la Segunda Guerra Mundial). En cuanto a las cuestiones legales, el informe intenta resumir la naturaleza más relevante del Acuerdo, así como todos los procedimientos formales seguidos para su actualización periódica (un proceso que se realiza modificando periódicamente los anexos del Acuerdo EEE, no el Tratado EEE en sí). En este sentido, se ofrece un repertorio o compilación con todas las leyes nacionales aprobadas por el Parlamento / Althingi desde 1992 hasta septiembre de 2019 con lo que conoce com «relevancia EEE» (en otras palabras, legislación que cae dentro del ámbito material del Acuerdo EEE). También hay un informe que enumera y detalla las diferentes opiniones de expertos en derecho constitucional que se han emitido con respecto a la cooperación europea y las limitaciones impuestas por la Constitución de Islandia vis-a-vis el Acuerdo EEE. Desde un punto de vista político, es interesante asímismo leer el marco institucional y el resumen de las tendencias más importantes en la gobernanza nacional relacionadas con este acuerdo así como la lista de todas las políticas incluidas en su ámbito de aplicación material (MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, 2019, pp. 6-12).

Como afirman los miembros del Grupo de Trabajo, el objetivo del informe no era adoptar una posición positiva, neutral o negativa sobre las ventajas y desventajas de la cooperación bajo el Acuerdo EEE, sino únicamente establecer los hechos para permitir a los lectores del informe, y al público en general, llegar a sus propias conclusiones (MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, 2019, p. 3). En este sentido, la realización y publicación del informe es ejemplar ya que cubre diferentes cuestiones jurídicas, políticas y económicas complejas y difíciles que están muy bien explicadas de manera organizada y contextualizada con una perspectiva histórica actual. Aunque termina con algunas recomendaciones importantes para su mejora, el informe concluye de forma positiva. Queda claro que el Acuerdo EEE sigue vivo y ha servido a los intereses políticos y económicos del país durante 25 años. Se alcanza así el objetivo del proceso de evaluación por expertos del Acuerdo EEE. El informe facilita a los políticos y al público en general la visión completa, integral y neutra de todos los derechos, obligaciones y beneficios para Islandia y los islandeses que se derivan de la membresía en el club EEE.

En un anexo 2 se incluyen por separado las conclusiones del Grupo de Trabajo EEE con los quince puntos o cuestiones que, a su juicio, deben mejorarse de lege ferenda. Algunos de ellos habían sido previamente apuntados por Margrét Einarsdóttir en su tesis doctoral defendida en la Universidad de Islandia (EINARSDÓTTIR, 2019).

Como concluyó esta profesora en su proyecto de investigación, la aplicación y ejecución del Acuerdo EEE en Islandia ha resultado ser una tarea complicada por varios factores esenciales; en primer lugar, y quizás más importante, la lentitud del proceso de conversión del derecho relevante UE en derecho EEE y posteriormente derecho nacional. Los actos de la UE (que se consideran relevantes para el EEE) deben incorporarse primero al Acuerdo EEE (por el Comité Mixto del EEE). En segundo lugar, los poderes legislativo y ejecutivo islandeses deben incorporar estos actos jurídicos EEE a nivel nacional. Este proceso en dos pasos no ha funcionado suficientemente bien en los últimos años, lo que ha provocado que el Estado islandés no cumpla sus obligaciones sobre la base del Acuerdo EEE. EINARSDÓTTIR explica otras razones analizando todos los diferentes factores constitutionales, administrativos y políticos que obstaculizan tanto la incorporación de la legislación de la UE en el ordenamiento jurídico del EEE como la implementación posterior de la legislación EEE en el ordenamiento islandés. En sus conclusiones, EINARSDÓTTIR ofrece sugerencias importantes sobre la mejora de estos procesos, algunas de las cuales han sido recogidas en el informe del Grupo de Trabajo EEE/Comité de Expertos en 2019 (EINARSDÓTTIR, 2019) [34].

VII. Comentarios finales

El Acuerdo EEE es el tratado internacional más extenso y profundo que Islandia ha firmado y ratificado como Estado Miembro de la AELC. Durante 25 años ha jugado un papel vital en la economía del país proporcionandole acceso a un mercado interior europeo que llegó a alcanzar más de 500 millones de habitantes (con libre circulación de bienes, personas, servicios y capitales junto con otras políticas). A pesar de ello, hay una pregunta que sigue siendo extremadamente relevante: ¿Por qué Islandia está tan profundamente integrada en este orden jurídico europeo sin ser miembro de pleno derecho de la UE? Esta pregunta sigue siendo difícil de responder. La respuesta que tradicionalmente dan los politólogos es una expresión de lo que se denomina «institucionalismo de elección racional» o justificada sobre el siguiente argumento: como típica economía de exportación europea, Islandia depende en gran medida del acceso al mercado interno (CONRAD, 2013, pp. 21-24).

Esta autora está de acuerdo con esa conclusión doctrinal en el ámbito de la ciencia política. En el momento de su creación, el Acuerdo EEE fue una forma perfectamente racional de acceder al mercado interior sin sacrificar cuestiones políticamente sensibles exigidas por la plena pertenencia al club de la Comunidad Europea. Veinticinco años después, éste sigue siendo el caso con respecto a la Unión Europea. Nada sustancialmente importante ha venido a modificar hasta el día de hoy la preferencia de Islandia por la cooperación del EEE y el acceso al mercado único europeo. En 2021, la plena integración de la UE está fuera de toda discusión.

Sin embargo, esta historia de celebración y éxito no debe ocultar otras cuestiones importantes. La primera cuestión es el reconocimiento de que este Acuerdo EEE de accesso al mercado interior siempre ha tenido un precio (la falta de participación en el proceso legislativo formal de la UE). Este es un tema esencial en el campo de las ciencias políticas. Islandia no es un formulador de políticas (policy-maker), sino un receptor de políticas (policy taker o un modelador de políticas en el mejor de los casos). Este precio (o déficit democrático) va siendo cada vez más difícil de aceptar para las nuevas generaciones de islandeses ya que los standards de opinión pública sobre la democracia y el estado de derecho tienden a mejorar con el tiempo y la generación que negoció el Acuerdo EEE ya no está en el poder. A este respecto, el Informe del Grupo de Trabajo de 2019 apunta algunas propuestas de mejora del Acuerdo EEE (Anexo 2, puntos 9-14). La otra cuestión importante pertenece al ámbito de la ciencia jurídica y no es baladí. Se trata de la la correcta aplicación y ejecución de la legislación EEE (debidamente incorporada al ordenamiento doméstico) por la Ley nr 2/1993 (Art. 3) y por parte del Tribunal Supremo de Islandia (obligación derivada del Artículo 3 y Protocolo 35 del Acuerdo EEE).

La Declaración Conmemorativa de los Primeros Ministros del EEE el 20 de marzo de 2019 hace referencia al equilibrio general entre derechos y obligaciones y beneficios como clave para mantener la integridad del EEE (Anexo 1, punto ii). Yendo aún más lejos, el Informe de 2019 sobre el Acuerdo EEE concluye con un último punto de mejora (anexo 2, punto 15) donde dice:

«A lo largo de los años, decenas de miles de islandeses se han aprovechado de los derechos conferidos por la participación en el Acuerdo EEE, incluido el derecho a la educación o accesso a servicios médicos/sanitarios en otros países. Crear un equilibrio entre derechos, obligaciones y beneficios ha sido y sigue siendo uno de los principales objetivos de la cooperación del EEE. Esto debería ser respetado por las autoridades gubernamentales de Islandia».

Esta autora concluye con una nota similar. El proceso de cooperación jurídica europea creado por el EEE es un proyecto homogéneo, recíproco y dinámico a la par que el proceso de integración europea (UE). Si bien estos ordenes jurídicos tienen naturaleza e instituciones diferentes, los derechos y las obligaciones asumidos por los Estados han de ser y son inseparables. El Acuerdo EEE debe ser garantizado cada día por los poderes legislativo, ejecutivo y judicial de todos los países UE-AELC / EEE que lo firmaron y ratificaron como un tratado internacional basado en la homogeneidad, la reciprocidad y la protección de los derechos individuales. Nuestros derechos como ciudadanos europeos están en juego.

Notas:

[1] Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo [EEE]. Unión Europa y Asociación Europea de Libro Comercio [AELC] (DOUE L 1, 3 de enero de 1994, pp. 3-522) y Protocolo de adaptación del Acuerdo entre los Estados de la AELC por el que se instituyen un Órgano de Vigilancia y un Tribunal de Justicia (DOUE L 344, 31 de diciembre de 1994, pp. 82-83). El Acuerdo AELC original fue firmado en Estocolmo en 1960. A día de hoy sólo Noruega, Islandia, Liechtenstein y Suiza son miembros ya que el resto de países se fueron uniendo a la UE (Reino Unido, Dinamarca, Portugal, Suecia y Austria). El Reino Unido ya no forma parte ni de la AELC ni de la UE en 2021. Suiza permanece en el AELC pero rechazó el Acuerdo EEE tras plebiscito nacional en 1992.

[2] El 22 de marzo de 2019, por primera vez en 25 años, los Primeros Ministros de Islandia, Liechtenstein y Noruega se reunieron con todos los líderes de todos los Estados miembros de la UE en el Consejo Europeo, para conmemorar el 25 aniversario del EEE. Ver: ESPACIO ECONÓMICO EUROPEO, 2021.

[3] Desde la firma del Acuerdo EEE, el alcance de la legislación considerada «relevante para el EEE» se ha ampliado considerablemente produciendo consecuencias no deseadas como la obligación de aceptar la Directiva de Ciudadanía 2004/38/EC de forma integral porque las instituciones europeas dejaron muy claro que no había alternativa posible y la suspensión/fragmentación de los derechos de libre circulación de las personas era y sigue siendo impensable. Esto a pesar de que el Acuerdo EEE no recoge el concepto de ciudadanía europea. Ver: CONRAD, 2013.

[4] Parlamento islandés (Althingi), Lög um Evrópska efnahagssvæðið no. 2/1993, 13 de enero de 1993.

[5] La sentencia del Tribunal AELC, Erla María Sveinbjörnsdóttir v Iceland, de 10 de diciembre de 1998, causó una gran conmoción y crítica en el mundo jurídico islandés (asunto E-9/97. [1998] EFTA Ct Rep. 95). Ver también sentencia posterior del Tribunal Supremo de Islandia, de 16 de diciembre de 1999 (asunto 236/1999). Para un estudio comparativo entre el Derecho UE y el Derecho EEE, ver: STEFÁNSSON, 2000. Ver también sobre el Derecho nórdico en un contexto europeo: LETTO-VANAMO, TAMM & MORTENSEN, 2019.

[6] Según BERGMAN, el derecho formal a rechazar la nueva legislación de la UE ha demostrado ser una herramienta inutilizable. Sin embargo, en algunas raras ocasiones Islandia ha podido negociar exclusiones y excepciones a la legislación europea.

[7] No existe una Carta de Derechos Fundamentales del EEE paralela a la Carta de la UE. Aquí rige el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH, Roma, 1950) que constituye el marco general implícito para Islandia, Noruega y Liechtenstein, todos miembros del CEDH. Ver: BJÖRGVINSSON, 2006.

[8] De forma similar, ver: BERGMAN, 2009.

[9] Parlamento islandés (Althingi). Resolución sobre la solicitud de adhesión a la Unión Europea no. 1/137 de 16 de julio de 2009 (Þingsályktun um aðildarumsókn að Evrópusambandinu).

[10] Ver noticias Euroactiv de 13 de marzo de 2015. Recuperado de: https://www.euractiv.com/section/enlargement/news/iceland-officially-drops-eu-membership-bid/.

[11] Parlamento Islandés (Althingi). Ley de Emergencia (Neyðarlögin) no. 125/2008, 6 de octubre de 2008.

[12] Sobre el primer plebiscito Icesave, ver: Ice News, de 7 de marzo de 2010. Recuperado de: https://www.icenews.is/2010/03/07/official-confirmation-of-huge-iceland-no-vote-in-icesave-referendum/. Sobre el segundo plebiscito Icesave, ver: Ice news, 10 de abril 2011. Recuperado de: https://www.icenews.is/2011/04/10/statement-from-the-government-of-iceland-on-the-outcome-of-the-referendum-on-the-icesave-agreements/.

[13] Directiva 94/19/EC del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de mayo de 1994 relativa a los sistemas de garantía de depósitos (DOUE L 135, 31 de mayo de 1994, pp. 5-14). La garantía según esta directiva se limitaba a 20.887 euros por persona e institución. Esta directiva ha sido modificada y derogada por otra posterior también relevante en el EEE. Ver: Directiva 2014/49/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de abril de 2014 relativa a los sistemas de garantía de depósitos (refundición) (DOUE L 173, 12 de junio de 2014, pp. 149-178).

[14] Tribunal AELC, Sigmarsson v Central Bank of Iceland, 14 de diciembre de 2011, E-3/11. [2011] EFTA Ct. Rep. p. 430.

[15] Fondo Monetario Internacional (FMI). Public Information Notice (PIN) No. 12/34, 12 de abril de 2012.

[16] Este tema se convertiría en un problema acuciante que llegó a influir en el resultado de las elecciones legislativas posteriores en 2013; y que también dió lugar a un plan nacional de ayuda en 2014 para ciertos créditos hipotecarios de personas individuales/hogares. En 2013, una coalición de centro-derecha volvió al poder tras perder las elecciones en 2009. El tema clave de las elecciones en 2013 fue la promesa de hacer un «leiðrétting» o reestructuración / revisión de hipotecas crédito para todos los hogares afectados por la indexación del crédito a la inflación. Este nuevo gobierno de coalición suspendió entonces las negociaciones de adhesión a la UE iniciadas por un gobierno socialdemócrata de izquierda anterior en 2009.Ver: MÉNDEZ-PINEDO, 2014 y 2017.

[17] Tribunal AELC, EFTA Surveillace Authority vs. Iceland (Icesave), 28 de enero de 2013, E-16/11. [2013] EFTA Ct. Rep. 4. Ver asimismo nota de prensa con resumen de 28 de enero de 2013 en internet. Recuperado de: https://eftacourt.int/wp-content/uploads/2019/01/16_11_PR_EN1.pdf.

[18] TJUE, Andrea Francovich y Danila Bonifaci y otros contra República Italiana, 19 de noviembre de 1991, asuntos acumulados C-6/90 y C-9/90 (Rec. 1991 I-05357; ECLI:EU:C:1991:428).

[19] Tribunal AELC, Erla María Sveinbjörnsdóttir v Iceland, 10 de diciembre de 1998, E-9/97. [1998] EFTA Ct. Rep. 95.

[20] El Reino Unido y los Países Bajos reembolsaron los depósitos a sus ciudadanos e instituciones/personas jurídicas de inmediato con fondos de sus Tesoros nacionales (sin embargo, con un límite de 100.000 euros en los Países Bajos).

[21] Tribunal AELC, EFTA Surveillace Authority vs. Iceland (Icesave), 28 de enero de 2013, E-16/11. [2013] EFTA Ct. Rep. 4. Recuperado de: https://eftacourt.int/download/16-11-judgment/?wpdmdl=1260-. Y nota de prensa con un resumen. Recuperado de: https://eftacourt.int/wp-content/uploads/2019/01/16_11_PR_EN1.pdf.

[22] Consejo Europeo, ver cronología, información y documentos y actas oficiales sobre proceso de adhesión de Islandia a la UE en la página de internet. Recuperado de: https://www.consilium.europa.eu/en/policies/enlargement/iceland/.

[23] Sobre la preferencia de Islandia por el EEE y no por la UE, ver: BERGMANN, 2007.

[24] Los sectores de la pesca y la agricultura se oponen firmemente a la adhesión a la UE. La agricultura está fuertemente subvencionada por el Estado. En cuanto a la política pesquera, Islandia ha construido a lo largo de décadas una industria sostenible y económicamente muy rentable por lo que muchos islandeses comparten esta opinión. Aparte de la sostenibilidad medioambiental y la eficiencia económica, las diferencias entre las políticas pesqueras de la UE e Islandia se refieren a su pilar/dimensión social. La cuestión de la redistribución de las ganancias y beneficios derivadas del uso de los recursos naturales, como la pesca falta en ambas. En este sentido, los islandeses preferirían un sistema público más justo y redistributivo y una reforma de su constitución vigente para asegurar que estos recursos naturales sean públicos y no privados y se utilicen de la forma más ventajosa para la sociedad (siguiendo, por ejemplo, el modelo del Fondo soberano de Noruega que recibe e invierte los beneficios de la explotación de petróleo en el Mar del Norte). Ver: HAFLIÐADÓTTIR, 2012.

[25] El autor señala que desde la Segunda Guerra Mundial las naciones han limitado cada vez más su soberanía voluntariamente al ceder o transferir poderes a organizaciones internacionales o supranacionales. Según él, dicha entrega no se considera una rendición / restricción de la soberanía, ya que estos Estados lo han hecho libremente de conformidad con su derecho constitucional. Concluye que este cambio en el «concepto de soberanía» también se puede detectar en el derecho constitucional islandés.

[26] Ver noticias al respecto en internet. Recuperado de: https://www.iceland.is/press/press–media-kit/centenary-of-icelandic-independence-and-sovereignty/.

[27] Autoridad de Supervisión de la AELC (ESA). Carta de notificación formal a Islandia de 15 de junio de 2015 sobre responsabilidad estatal por incumplimiento del Derecho EEE por un tribunal de última instancia. Recuperado de: http://www.eftasurv.int/media/decisions/752617.pdf. Y Opinión razonada a Islandia de 20 de enero de 2016 sobre la falta de cumplimiento de sus obligaciones derivadas del principio general de responsabilidad estatal por violación del Derecho EEE bajo el Acuerdo EEE. Recuperado de: http://www.eftasurv.int/media/esa-docs/physical/775380.pdf.

[28] Ver carta de la Autoridad de Supervisión AELC (EFTA Surveillance Authority/ESA) a Islandia de 2015 mencionada en nota precedente sobre responsabilidad estatal por incumplimiento Derecho EEE. Toda la correspondencia sobre el asunto no 75004 es accesible en este enlace de la ESA: https://www.eftasurv.int/esa-at-a-glance/publications/public-access-to-documents/public-documents?caseNumber=75004.

[29] Véase, por ejemplo: ISLANDIA. MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES. Carta de 18 de septiembre de 2015 dirigida a la ESA. Recuperado de: https://www.eftasurv.int/cms/sites/default/files/documents/gopro/3983-2015-09-23_1814_r06runar_23.9.2015_06-31-49.pdf.

[30] Autoridad de Supervisión AELC (EFTA Surveillance Authority/ESA) (2017). Carta de notificación formal a Islandia de 17 de diciembre de 2017 sobre la aplicación del Protocolo 35 Acuerdo EEE. Recuperado de: http://www.eftasurv.int/da/DocumentDirectAction/outputDocument?docId=4071. Y de la misma institución, Opinión razonada de 30 de septiembre de 2020 sobre el Artículo 3 y Protocolo 35 Acuerdo EEE. Recuperado de: https://www.eftasurv.int/cms/sites/default/files/documents/gopro/Reasoned%20opinion%20-%20Own%20initiative%20case%20against%20Iceland%20concerning%20the%20incorporation%20of%20Protocol%2035.pdf.

[31] En el ordenamiento jurídico de la UE, los Estados miembros son responsables de los daños causados a las personas por infracciones de la legislación de la UE de las que es responsable el Estado. TJUE, Andrea Francovich y Danila Bonifaci y otros contra República Italiana, 19 de noviembre de 1991, asuntos acumulados C-6/90 y C-9/90 (Rec. 1991 I-05357; ECLI:EU:C:1991:428).

[32] TJUE, Köbler, 30 de septiembre de 2003, C-224/01 (Rec. 2003 I-10239; ECLI:EU:C:2003:513). En Köbler, el TJUE confirmó claramente que este principio también se aplica a las infracciones del Derecho de la UE derivadas de una decisión de un órgano judicial que se pronuncia en última instancia (ver para. 39 y 40). Sin embargo, parece que la doctrina Köbler está lejos de estar resuelta desde la perspectiva de 27 ordenamientos jurídicos nacionales. Para un comentario del caso Köbler en todas las jurisdicciones europeas, ver: VARGA, 2016a y VARGA, 2016b.

[33] La Autoridad de Vigilancia de la AELC (ESA) considera que la sentencia Kolbeinsson del Tribunal de la AELC ha declarado la responsabilidad estatal por incumplimiento del Estado en caso de manifiesta violación del Derecho EEE por los tribunales nacionales. Ver: Tribunal AELC, Kolbeinsson v The Icelandic State, 10 de diciembre de 2010, E-2/10. [2009-2010] EFTA Ct. Rep. 234, para 77.

[34] EINARSDÓTTIR sostiene que hay dos razones principales subyacentes que explican los problemas de implementación del Derecho EEE en Islandia. En primer lugar, los cambios dentro del orden jurídico constitucional de la UE han añadido nuevos desafíos a la ejecución del Acuerdo EEE (es decir, los tratados de la UE se han reformado varias veces después de 1992 pero el Acuerdo EEE nunca ha sido modificado). En segundo lugar, parece haber una cierta falta de voluntad entre los políticos islandeses para aceptar la realidad jurídica del acuerdo EEE. La combinación de los dos factores ha provocado retrasos en los procesos de aplicación de la legislación del EEE en Islandia en detrimento de los ciudadanos y los operadores económicos del país.

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Sobre el Autor

María Elvira Méndez-Pinedo

Catedrática de Derecho Europeo | Universidad de Islandia | Islandia

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