| OPINIÓN

La ciudadanía de la Unión Europea

Citizenship of the European Union

La citoyenneté de l’Union européenne

Palabras clave: Unión Europea, ciudadanía, democracia

Keywords: European Union, citizenship, democracy

Mots clés: Union européenne, citoyenneté, démocratie

Citar este artículo

Gil-Robles, José María (2017). La ciudadanía de la Unión Europea. Derecho y Economía de la Integración n. 2, pp. 9-17. https://juri-dileyc.com/la-ciudadania-de-la-union-europea/

Cita

La democracia no necesita vasallos que esperan del señor que les resuelva sus problemas, sino ciudadanos que exigen a los poderes públicos que respeten sus derechos.

Citation

Democracy does not need vassals who expect the lord to solve their problems, but citizens who demand that the public powers respect their rights.

Citation

La démocratie n’a pas besoin de vassaux qui attendent du seigneur qu’il résolve leurs problèmes, mais de citoyens qui exigent que les pouvoirs publics respectent leurs droits.

I. Ciudadanos de la Unión

Desde el 1 de noviembre de 1993, fecha de la entrada en vigor del Tratado de Maastricht, todos los ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea somos, además, ciudadanos de la Unión.

En efecto, el artículo 8 de dicho Tratado dispone: «Se crea una ciudadanía de la Unión. Será ciudadano de la Unión el que ostente la nacionalidad de un estado miembro».

Podría decirse que, esta formulación es técnicamente imperfecta. En efecto, como bien ha observado en su día el profesor Pérez Serrano han de distinguirse, a su vez, nacionales y ciudadanos, entendiendo por estos últimos a aquellos naturales del país que tienen la capacidad política legalmente reconocida para intervenir en la cosa pública [1].

Parece evidente que el Tratado de Maastricht, no quiso extender la ciudadanía a todos los nacionales de los Estados miembros sino solo a los que ya gozasen de capacidad política legalmente reconocida, y, de hecho, la aplicación del Tratado no ha suscitado dudas al respecto.

Sin embargo el Tratado de Lisboa (Art. 20 del Tratado de Funcionamiento de la U.E.) mantiene esa redacción con el añadido del Tratado de Ámsterdam: «La ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional, sin sustituirla».

Lo que ocurre es que el concepto de ciudadanía no se limita en los tratados a la mera capacidad política o derecho de sufragio (DUGUIT llega a decir: «en el sistema representativo el cuerpo de ciudadanos….no tiene más función que la de elegir» [2]), sino que la condición de ciudadanos confiere un conjunto de derechos mucho más amplio, que los que más adelante me referiré (libre circulación y residencia, protección diplomática, derecho de partición, etc.).

II. Qué significa ser ciudadano

Ciudadano es una persona titular de derechos y deberes políticos, tanto en su ámbito nacional propio como en el europeo, sin que quepa disociar ambas ciudadanías ni quedarse sólo con una de ellas. Se ha optado así por una solución típica de las uniones federales, a diferencia de las adoptadas en otras fórmulas de uniones multinacionales. En su estudio sobre «El estado, elementos de política histórica y práctica» [3], Woodrow WILSON (1904) fue examinando las soluciones dada a la cuestión de la ciudadanía en el Ier Imperio Alemán (párr. 557), Suiza (párr. 639) Austria Hungría (párr. 760), Suecia – Noruega (párr. 811) y los Estados Unidos de América (párr. 1.119), destacando que esta doble ciudadanía es la solución adoptada por las organizaciones federales, y no por las dobles monarquías.

Me permito citar dos párrafos de esa obra de hace más de un siglo que resultan hoy en día esclarecedoras respecto de la naturaleza y el carácter de nuestra Unión Europea y de su ciudadanía:

Párrafo 1.119 (pág. 253): «La ciudadanía del Gobierno. Quien quiera que posee la ciudadanía, es a la vez ciudadano de los Estados Unidos y del Estado en el cual vive. No puede ser ciudadano sólo de los Estados Unidos o sólo de un estado; debe ser a la vez ciudadano de ambos; las dos partes de esta ciudadanía son inseparables».

Párrafo 1.125: «…Los Estados que la componen son los únicos ciudadanos de una Confederación; para el individuo no hay ciudadanía federal,…»

De aquí podemos sacar varias conclusiones:

A) La ciudadanía es el vínculo que une al ciudadano con la comunidad política (o las comunidades políticas) en que está integrado. No es ese colectivo abstracto que el lenguaje políticamente correcto ha puesto de moda en posición pedigüeña hacia el Estado.

La ciudadanía, tal como surge en la Revolución Francesa, es lo contrario del vasallaje. No hay expresión más anticiudadana que esa que vemos repetida cada poco: «¡qué buen vasallo si tuviera buen señor!». La democracia no necesita vasallos que esperan del señor que les resuelva sus problemas, sino ciudadanos que exigen a los poderes públicos (regionales, nacionales y europeos) que respeten sus derechos con la fuerza que da el cumplir sus deberes.

Por eso el artículo 20.2 del Tratado de Funcionamiento (Tratado de Lisboa) dice: «Los ciudadanos de la Unión son titulares de los derechos y están sujetos a los deberes establecidos en los Tratados».

Este precepto justifica el cobro de prestaciones económicas (aranceles, etc.) que percibe la Unión, aunque los recauden en su nombre los Estados miembros y, si un día, la Unión tuviese fuerzas armadas y precisará de un reclutamiento militar obligatorio (como ha vuelto a establecer Suecia, por ejemplo) sería un deber exigible al ciudadano europeo.

B) Puedo repetir hoy lo que afirmaba en 1993 al principio del libro que un grupo de Letrados de las Cortes preparamos [4]:

«Desde el 1 de noviembre de este año 1993, usted y yo, lector, no sólo somos ciudadanos españoles, sino ciudadanos de la Unión Europea. Así lo establece el artículo 8 del tan mentado como poco conocido Tratado de Maastricht. Por tanto, cuando, por cualquier causa (turismo, negocios, residencia, etc.), nos encontremos en Gran Bretaña, Holanda, Italia o cualquier otro país comunitario ya no seremos usted y yo extranjeros, sino ciudadanos de la Unión. Y como a tales deberá tratársenos, reconociéndonos nuestros derechos y exigiendo que cumplamos los correlativos deberes.

Llegar a ser ciudadano fue durante todo el sigo XIX un objetivo que costó sangre y lágrimas. Fue también un timbre de gloria. Significaba y significa que la nación, la comunidad política, era ‘de todos’ y no sólo de ‘los que mandan’; que España, Bélgica, Francia o cualquier otro país no son patrimonio de unos pocos, sino de todos sus ciudadanos, y que éstos pueden participar, directa o indirectamente, en las decisiones de la autoridad pública y en la determinación de quienes han de ejercerla. La ciudadanía es la mayoría de edad democrática.

La ciudadanía de la Unión Europea tiene, en consecuencia, un valor simbólico.

Significa que la Unión deja de ser asunto exclusivo de los Estados (en la práctica de sus gobiernos) y pasa a ser un asunto de todos y cada uno de sus ciudadanos. Significa también que de la buena o mala marcha de esa Unión somos co-responsables desde el 1 de noviembre de 1993 españoles, portugueses, daneses, irlandeses, griegos, italianos, alemanes, luxemburgueses, belgas, holandeses, británicos y franceses. Estamos todos metidos en el mismo cesto, nos guste o no, y por eso ya no somos ‘ajenos’, ‘extranjeros’, ‘otros’, sino pura y simplemente ‘conciudadanos’. Ni más ni menos, aunque la mayoría de esos nuevos conciudadanos no hayan caído en la cuenta del cambio».

Hoy en día los asuntos europeos están ya presentes diariamente en los medios de comunicación. La Unión Europea y sus visicitudes han dejado de ser un asunto de élites para ser una preocupación de los ciudadanos.

C) Lo que nos lleva a otra característica fundamental de la ciudadanía: la participación activa. Sigo con las autocitas [5]:

«Resulta imprescindible recordar que la ciudadanía supone una relación democrática entre la persona y el poder. El ciudadano, si quiere serlo de verdad, no puede ser sujeto temeroso y sumiso ni espectador de la vida pública. Ha de ser protagonista activo, comprometido.

De sobra sé que los partidos políticos no están precisamente bien considerados. Sobre ellos ha caído un desprestigio fruto de muchos abusos, no pocas corruptelas y un elevado grado de burocratización. Pero mientras no se encuentre otro cauce mejor de participación, y de momento no se ve ninguno, el remedio a esa situación viciada no está en nuevas leyes o exigencias de transparencia – que siempre podrán ser burladas -, sino en el ejercicio activo de la ciudadanía. El que renuncia a participar, considerando que ‘la política es cosa de políticos’, y se contenta como situarse como espectador distante que paga y de vez en cuando vota, no es ciudadano. Es súbdite – sumiso o rebelde, es igual – y como súbdito será tratado y manipulado, pues no está dispuesto a comprometerse lo más mínimo para evitarlo.

Ser ciudadano europeo es algo más que elegir cada cinco años (si es que se acude a votar) unos diputados al Parlamento Europeo, esperar que el gobierno de turno obtenga en las negociaciones entre Estados la solución de todos nuestros problemas y criticarle abiertamente cuando no lo consigue. Es informarse de las posibles soluciones, apoyar a quienes defienden unas u otras, exigir antes y no lamentarse después. Es molestarse en utilizar las vías de conocimiento y participación, que son más que las que parecen, sin esperar a que nos lo den todo hecho. Porque ese milagro ocurrió una vez en beneficio de San Isidro, pero fue…eso, un milagro».

III. Adquisición y pérdida de los derechos del ciudadano europeo

Del artículo 20.1 del Tratado de Funcionamiento, que reproduce el art. 8 del Tratado de Maastricht, parece claro que la ciudadanía europea es un vínculo que se adquiere o pierda automáticamente, al adquirirlo o perder la nacionalidad de un Estado miembro.

Sin embargo, es evidente que hay otra forma de adquirirla: si un Estado que no es miembro de la Unión pasa a formar parte de esta, sus ciudadanos se convierten automáticamente en ciudadanos de la Unión.

Y viceversa, el día que Gran Bretaña deje de ser miembro de la Unión Europea, los ciudadanos británicos dejarán de ser ciudadanos de la Unión.

¿Quiere esto decir que perderán todos los derechos que hayan adquirido como ciudadanos europeos durante el tiempo en que lo fueron?

Me parece que habrá que distinguir según los derechos.

A) En lo que se refiere al derecho de sufragio activo y pasivo a las elecciones al Parlamento Europeo y las elecciones municipales, entiendo que son derechos íntimamente ligados a la condición del ciudadano como partícipe del poder, y se pierden por tanto con la ciudadanía. Habrá que prever, por tanto, la situación de quienes ostenten cargos electos en el momento de la salida del Reino Unido y hasta el final de sus mandatos.

B) Los derechos de petición, de acceso a los documentos, de acudir al Defensor del Pueblo Europeo y a una buena administración, los reconoce la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea no sólo a los ciudadanos de esta sino a toda persona que resida en un estado miembro. Luego los británicos seguirán ostentándolos en todo caso.

C) Los derechos de libertad de circulación y residencia y a la protección diplomática y consular vienen reconocidos sólo a los ciudadanos europeos. Será imprescindible, por tanto, abordar la situación de los británicos que continúen residiendo en la Unión y de los ciudadanos europeos que sigan viviendo en el Reino Unido. De hecho parece que ambas partes coinciden en tratar este tema como uno de los primeros capítulos de la negociación.

D) Particular delicadeza presenta, a mi juicio, la existencia de los funcionarios británicos de la Unión.

Por una parte, todos esos funcionarios cumplieron en su día el requisito exigido por el artículo 28 del Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea de ser súbditos de uno de los Estados miembros, aunque ahora vayan a perder esa condición.

Por otra, la pérdida de ese requisito no está prevista en el artículo 47 del Estatuto, que establece los diferentes motivos que pueden originar el cese de la relación funcionarial de servicio.

Nos encontramos ante una colisión entre lo que parece un requisito esencial para el desempeño de la función pública en el estado moderno, que es la condición de ciudadano, la vinculación política con la comunidad a que se sirve (amen de los conflictos de interés que podrían producirse en muchos casos), y el respeto a la seguridad jurídica [6] y los derechos adquiridos.

No cabe duda que la importancia del tema obligará a darle una solución en los acuerdos de salida del Reino Unido de la Unión, solución en la que habrá que tratar de armonizar los derechos de los funcionarios británicos con los intereses del Reino Unido, y de la propia Unión, ambos interesados sin duda en aprovechar la experiencia y capacidad de un colectivo tan importante.

IV. Los derechos del ciudadano europeo

A) Los derechos de los ciudadanos europeos son todos los establecidos a su favor en los Tratados de la Unión Europea y así lo reconoce el artículo 20 del Tratado de Funcionamiento (Tratado de Lisboa), sin perjuicio de referirse específicamente a los siguientes:

  • a) de circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros;
  • b) de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales del Estado miembro en que residan, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado;
  • c) de acogerse, en el territorio de un tercer país en el que no esté representado el Estado miembro del que sean nacionales a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier Estado miembro, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado;
  • d) de formular peticiones al Parlamento Europeo, de recurrir al Defensor del Pueblo Europeo, así como de dirigirse a las instituciones, y a los órganos consultivos de la Unión en una de las lenguas de los Tratados y de recibir una contestación en esa misma lengua.

B) Se trata de una enumeración no limitativa («entre otras cosas», dice el Tratado). Tan es así que, al prever en los artículos 21 al 24 los procedimientos necesarios para desarrollar esos derechos dedica uno de esos artículos – el 24 – a introducir un nuevo derecho, llamado nada menos que «iniciativa ciudadana».

La iniciativa ciudadana europea ya ha sido regulada (Reglamento 211/2011, de 1 de abril) y los ciudadanos europeos puede decirse que la han acogido con interés, pues, a pesar de los importantes requisitos que se exigen (al menos un millón de firmas recogidas en un siete EE.MM. como mínimo) para ponerla en marcha, se han lanzado a hacer uso de ella y presentaron 51 iniciativas en los tres primeros años.

Sin embargo, sólo un número muy reducido ha logrado llegar al final del procedimiento, lo cual ha dado lugar a una cierta frustración y a propuestas de aligerar dichos requisitos.

Estoy seguro de que lo que voy a decir es políticamente incorrecto, pero la experiencia de quince años de diputado en el Parlamento, cinco de ellos en la Comisión de Peticiones, me lleva a afirmar que la iniciativa ciudadana es un invento totalmente innecesario y que, por mucho que se aligeren los requisitos de su puesta en marcha, acabará casi siempre en frustración.

En efecto, la legislación europea es una legislación que necesariamente se basa en el consenso, para poder ser aplicada a una multiplicidad de países (ahora al menos 27). Esa perspectiva requiere un planteamiento inicial ya orientado hacia el consenso – que es lo que justifica el monopolio de la iniciativa legislativa de la Comisión – y la existencia de dos filtros posteriores, que son el Parlamento y el Consejo. Cuando, por excepción, se ha reconocido el derecho de iniciativa legislativa en alguna de las materias de Justicia e Interior, ninguna de las escasas iniciativas legislativas que se han producido ha pasado el fielato del Parlamento, porque su enfoque ha sido nacional o binacional, no europeo.

Las iniciativas ciudadanas son, en realidad, iniciativas de grupos de interés o de presión, es decir sectoriales y, además de arraigo diverso en los distintos Estados miembros. Un millón de firmas o tres millones de firmas no son cifras determinantes para una ley que ha de aplicarse a más de cuatrocientos millones de europeos, aunque representen un esfuerzo de movilización impresionante. Pero que pueden igualmente alcanzarse al amparo del derecho de petición, y de hecho se han alcanzado.

Si somos sinceros, la iniciativa ciudadana no es más que una modalidad del derecho de petición y de dirigirse a las autoridades públicas, y por eso se incluye con estas (y con el acceso al Defensor del Pueblo europeo) en un mismo artículo, el 24 del Tratado de Funcionamiento ya citado.

Lo que ocurre es que, al presentarse como una novedad de los Tratados de Lisboa, le hemos dado (no rehuyo el mea culpa) una importancia que no tiene, sobrevalorando su alcance como instrumento de participación del ciudadano europeo.

C) La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea – que ya tiene valor jurídico de Tratado, es decir, de derecho primario – añade a la relación del artículo 20 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea otros dos derechos, a saber:

I. El derecho a una buena administración

a) Toda persona tiene derecho a que las instituciones, órganos y organismos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.

Este derecho incluye en particular:

  • a) el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que la afecte desfavorablemente;
  • b) el derecho de toda persona a acceder al expediente que le concierne, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial;
  • c) la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones.

b) Toda persona tiene derecho a la reparación por la Unión de los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los prinicipios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros.

c) Toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas de la Constitución y deberá recibir una contestación en esa misma lengua.

II. El derecho de acceso a los documentos

Todo ciudadano de la Unión y toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro tiene derecho a acceder a los documentos de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, cualquiera que sea su soporte.

No son únicamente derechos de los ciudadanos, sino que se extienden a los residentes y responden al nuevo papel de los poderes públicos que se ha ido imponiendo. Ahora no sólo se les pide que no se entrometan en la vida de los ciudadanos (y aún hay corrientes ideológicas que cada vez más piden esa intromisión), sino que se les exigen una serie de servicios y prestaciones que, o se prestan «imparcial y equitativamente» o pueden perjudicar gravemente al ciudadano.

De ahí este nuevo derecho a la buena administración, que es por antonomasia el derecho anti-corrupción o, al menos, anticorruptela. Derecho aún poco estudiado como tal (otra cosa es el análisis y desarrollo de sus distintos aspectos que desde hace tiempo viene haciendo el Derecho Administrativo) al que hay que augurar un porvenir importante y del que es un mero aspecto el derecho al acceso a los documentos.

D) Por lo demás no entraré en el análisis pormenorizado de los derechos enunciados en el artículo 20 del Tratado de Funcionamiento de la Unión antes transcrito. Lo ha hecho, y muy bien por cierto, el Profesor MOLINA DEL POZO en su Tratado de Derecho de la Unión Europea [7]. A él me remito en aras de la brevedad.

V. El sentimiento de la ciudadanía europea

La ciudadanía no sólo es un vínculo que se crea o reconoce por ley. También es un sentimiento, el sentimiento de pertenencia a una comunidad. Pues bien, los sentimientos surgen de las vivencias, en este caso de las vivencias en común – y, particularmente cuando esa vivencia común es distinta, cuando no opuesta, a la de otros.

En Europa esa vivencia frente a enemigos comunes no la hemos tenido como conjunto, porque el conjunto se ha creado precisamente para acabar con los enfrentamientos particulares. Solo ahora empezamos a ver peligros comunes para todos y, en relación con esos peligros y con nuestro propio desarrollo, intereses distintos en otras partes del mundo. Nuestro patriotismo europeo apenas se manifiesta aún y el ejercicio de nuestros derechos de ciudadanos europeos aun resulta más tibio y menos activo que el de ciudadanos nacionales, y ya es decir.

Eppur si muove. Como diría GALILEO la inercia del tiempo histórico que nos ha tocado vivir va empujando la integración de nuestras realidades nacionales en una Unión Europea de la que, sin casi darnos cuenta, nos hemos hecho ciudadanos.

Notas:

[1] PÉREZ SERRANO, Nicolás (1976), Tratado de Derecho Político, Civitas, Madrid, p. 115.

[2] Tratado de Derecho Constitucional (1924), E. de Boccard, París, vol. 4, p. 1.

[3] Librería General de Victoriano Suárez, 1ª edición, Madrid, traducción de Adolfo Posada, Tomo I.

[4] GIL-ROBLES, José María et. al. (1993), Los Derechos del Europeo, CYAN, Madrid, p. 5.

[5] GIL-ROBLES, José María et. al. (1993), Los Derechos del Europeo, CYAN, Madrid, pp. 9 y 10.

[6] TJUE, De Geus en Uitdenbogerd/Bosch y otros, 6 de abril de 1962 (C-13/61, Rec. 1962, p. 152).

[7] MOLINA DEL POZO, Carlos Francisco (2015), Tratado de Derecho de la Unión Europea, Juruá, Lisboa, Vol. I, pp. 307 a 317.