La «dimensión social» del MERCOSUR

by Jorge Fernández Reyes

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Ene 31, 2022

| DOCTRINA

La «dimensión social» del MERCOSUR

The «social dimension» of MERCOSUR

La «dimension sociale» du MERCOSUR

Derecho y Economía de la Integración
[n.º 9 – enero de 2022; pp. 107-133]

Fecha de publicación en línea: 31 de enero de 2022

Palabras clave: procesos de integración, el Mercado Común del Sur, multidimensionalidad, dimensión económica y comercial, dimensión social, institucionalidad orgánica, institucionalidad normativa.

Keywords: integration process, Southern Common Market, multidimensionality, economic and commercial dimension, social dimension; organizational and regulatory institutionality.

Mots-clés: processus d’intégration, le Marché commun du Sud, multidimensionnalité, dimension économique et commerciale, dimension sociale, institutionnalité organique, institutionnalité normative.

Resumen: El «Mercado Común del Sur» (MERCOSUR) es un proceso de integración constituido el 26 de marzo de 1991 por la República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay con la firma del Tratado de Asunción. El objetivo o finalidad de dicho proceso es de carácter económico y comercial y así lo demuestra el Preámbulo de dicho Tratado y el contenido del mismo, consagrando la dimensión comercial del proceso de integración. Sin perjuicio de la naturaleza política de los procesos de integración en general, el MERCOSUR ha venido incorporando desde sus inicios diversos aspectos de contenido social en general y en distintas áreas temáticas, y ello tanto a nivel de la institucionalidad orgánica como normativa, consolidando una «dimensión social» del proceso, y en definitiva su «multidimensionalidad».

Abstract: The «Southern Common Market» (MERCOSUR) is an integration process established on March 26th, 1991 by the Republic of Argentina, the Federative Republic of Brazil, the Republic of Paraguay and the Oriental Republic of Uruguay with the signing of the Treaty of Asuncion. Its objective was the creation of the Southern Common Market and therefore, its content was of an economic and commercial nature, as evidenced by the Preamble of the Treaty and its contents. In addition to the political nature common to all integration processes in general, the MERCOSUR has been incorporating since its inception several aspects of social content in general, as well as in different thematic areas, both at the level of organizational and regulatory institutionality, consolidating a «social dimension» of the process, and ultimately its «multidimensionality».

Résumé: Le «Marché commun du Sud» (MERCOSUR) est un processus d’intégration constitué le 26 mars 1991 par la République argentine, la République fédérative du Brésil, la République du Paraguay et la République orientale de l’Uruguay avec la signature du Traité d’Asunción. L’objectif ou la finalité dudit processus est de nature économique et commerciale et cela est démontré par le Préambule dudit Traité et son contenu, consacrant la dimension commerciale du processus d’intégration. Sans préjudice de la nature politique des processus d’intégration en général, le MERCOSUR intègre depuis sa création divers aspects du contenu social en général et dans différents domaines thématiques, tant au niveau des institutions organiques que réglementaires, consolidant une «dimension sociale» du processus, et finalement sa «multidimensionnalité».

CITAR ESTE ARTÍCULO

Fernández Reyes, Jorge (2022). La «dimensión social» del MERCOSUR. Derecho y Economía de la Integración n.º 9, pp. 107-133. https://juri-dileyc.com/la-dimension-social-del-mercosur/

I. Introducción

El 26 de marzo de este año se celebraron los 30 años de la firma del «Tratado de Asunción» (en adelante «TA») a través del cual la República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay, en su condición de Estados Partes fundadores (en adelante indistintamente EP) decidieron constituir un Mercado Común, al que denominaron «Mercado Común del Sur» (MERCOSUR).

Dado que las conmemoraciones son siempre una buena oportunidad para realizar evaluaciones, es interesante observar desde las distintas «dimensiones» del proceso de integración, su historia desde la firma de dicho Tratado, así como su situación actual y su proyección futura.

Aprovechando la generosa invitación de la Revista «Derecho y Economía de la Integración», la idea de este artículo es analizar este proceso de integración en su «dimensión social», sin perjuicio de la referencia ineludible al contexto político que dio fundamento a su nacimiento y vigencia, al igual que el objetivo económico y comercial plasmado por los negociadores y aprobado por los gobiernos de los cuatro Estados Parte fundadores en su Tratado constitutivo y que ha permanecido vigente hasta la actualidad.

Así es que el contenido económico y comercial propio de un Acuerdo Preferencial de Comercio en el marco de las normas del GATT/OMC, nunca es ajeno al contexto político en que se origina, ya sea por el marco jurídico de índole constitucional que habilita la participación de los Estados Partes o Miembros, como por la voluntad política de los gobiernos que lo promueven y participan en su desarrollo en el tiempo, sin perjuicio de otras consideraciones de índole político que se pueden formular, pero que en sustancia no representan una finalidad o un objetivo político del proceso de integración económico y comercial [1].

Tampoco pueden desconocerse las distintas realidades de la estructura social de los Estados Parte o Miembros que necesariamente ingresan en su origen o se van incorporando en el desarrollo de los procesos de integración, y que inevitablemente van impregnando y complementando los objetivos económicos y comerciales originales de un Acuerdo Preferencial de Comercio en el marco del GATT/OMC.

Por lo tanto, la profundidad de los «procesos de integración» que contienen un Acuerdo Preferencial de Comercio, se puede medir no solamente desde las nociones incorporadas normativamente por los numerales 4, 5 y 8 del Artículo XXIV del «GATT», esto es, (i) en un «Acuerdo Provisional»; (ii) en una «Zona de Libre Comercio» (en adelante ZLC); o (iii) en una «Unión Aduanera» (en adelante UA), o como los categoriza la doctrina internacional mas recibida y que es recogida prácticamente por todos los autores, por medio de los diversos elementos que caracterizan a cada una de las modalidades descriptas anteriormente (ARBUET VIGNALI, 2004).

En efecto, todo «proceso de integración» cualquiera sea su grado de profundidad en el cumplimiento de sus objetivos económicos y comerciales, puede verse enriquecido con la incorporación de otras dimensiones que no son estrictamente comerciales o económicas, las que indudablemente no son constantes e iguales en los distintos mecanismos de integración, vale decir, varían a lo largo del tiempo y naturalmente responden a los intereses particulares y comunes de los Estados Parte o Miembros que integran el bloque regional.

Algunos autores relacionan el desarrollo de esas nuevas dimensiones con la profundización del mecanismo de integración, y ello de acuerdo a las modalidades que definen -según hemos visto- las normas del «GATT/OMC», sino también a aquellas modalidades que la doctrina internacional ha construido a partir de la conformación de una «ZLC» o una «UA», esto es, la constitución de un «Mercado Común» (en adelante MC); o de una «Unión Económica y Monetaria» (en adelante UEyM), y hasta de una «Unión Política» («UP»).

Para esos autores, en esas instancias más profundas de la integración el ingreso al tratamiento, consideración y regulación comunitaria de los temas propios de grado de intensidad del «mecanismo de integración», determina que esas nuevas dimensiones sean imprescindibles para su adecuado desarrollo y funcionamiento.

Si bien es dable comprobar una suerte de relación entre el grado de profundidad de los «procesos de integración» cuyo punto de partida o base conceptual es un Acuerdo Preferencial de Comercio, y el desarrollo de nuevas dimensiones en el marco de dicho mecanismo de integración, no menos cierto es que existe una dimensión política y social, que -en mayor o menor medida- siempre se encuentra presente.

Es sobre estos aspectos que aspiramos a lo largo de este artículo, partiendo de las características principales del «MERCOSUR», y de su dimensión económica y comercial, y política, analizar la incorporación a lo largo del tiempo de nuevas dimensiones, y especialmente la existencia de una «dimensión social» del MERCOSUR, independientemente de los altibajos del proceso de integración en sí mismo, y de la ausencia de un «entramado social» definido en el proceso de integración.

II. Precisiones previas

Conforme a lo señalado en el capítulo introductorio, es necesario realizar algunas precisiones antes de ingresar al análisis del objeto de este trabajo, en el entendido que de alguna forma éstas han incidido y continúan haciéndolo en el desarrollo y funcionamiento de este mecanismo de integración iniciado en el año 1991 por los cuatro «Estados Partes» fundadores del bloque regional.

Se trata de (i) un proceso de integración de «carácter evolutivo, gradual y flexible», que se inicia, en los aspectos económicos y comerciales, a partir de un Programa de Liberación Comercial (Anexo I al «TA») bajo el «paraguas jurídico» de la Asociación Latinoamericana de Integración (en adelante «ALADI») con la suscripción del Acuerdo de Alcance Parcial No. 18 (AAP-CE) y que, en su norma constitutiva, tenía como objetivo final la constitución de una modalidad de integración definida como un Mercado Común al 31 de diciembre de 1994 (artículo 1 del «TA») [2]/[3].

A su vez, se trata de (ii) un proceso de «naturaleza intergubernamental», esto es, los órganos de la estructura institucional del MERCOSUR, se integran con representantes del gobierno de cada uno de los Estados Partes, y estas personas representan, además de los intereses comunes del proceso de integración en cuanto al cumplimiento de los objetivos del Tratado constitutivo, los intereses de sus respectivos países en el desarrollo del esquema de integración.

Su estructura orgánica institucional, se base en la existencia de tres órganos principales y decisorios, que no tienen una jerarquía entre sí, y se diferencian en lo que respecta a sus competencias y atribuciones, esto es, el Consejo del Mercado Común (en adelante «CMC») órgano superior y de carácter político; el Grupo Mercado Común (en adelante «GMC»), órgano de carácter ejecutivo; y la Comisión de Comercio del MERCOSUR (en adelante «CCM»), órgano auxiliar del «GMC» encargado de velar por el cumplimiento de la política comercial del bloque.

También corresponde destacar, en la actualidad, la existencia de otros órganos de carácter principal creados desde el «Derecho Originario».

En el Protocolo de Ouro Preto (en adelante «POP»): se crea el Foro Consultivo Económico Social (en adelante «FCES») de carácter consultivo; y la Secretaría Administrativa del MERCOSUR («SAM») de carácter administrativo y técnico; y por último, en el año 2005 por medio de su Protocolo constitutivo se crea el Parlamento del MERCOSUR (en adelante «el PARLASUR») en sustitución de la Comisión Parlamentaria Conjunta que se encontraba contemplada en el «TA» [4].

No obstante ello, importa señalar que pese a una expresa disposición y convicción de los «EP», en evitar la creación de una burocracia administrativa y técnica a nivel internacional, en lo intergubernamental se han creado más de 250 ámbitos de actuación en la negociación, además de otras entidades representativas de los Estados Partes (a título de ejemplo, el Instituto Social del MERCOSUR; la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR; el Tribunal Arbitral Laboral; etc.) [5].

Al respecto de la naturaleza intergubernamental, y en lo relativo a la institucionalidad normativa, el «Derecho Derivado» se desarrolla a partir de las Decisiones, Resoluciones y Directivas aprobadas respectivamente por el «CMC», el «GMC» y la «CCM», consagrando una definida «Normativa MERCOSUR» que además de ser obligatoria para los «EP» de acuerdo a lo dispuesto respectivamente por los artículos 9, 15 y 20 respectivamente del «POP», requiere, cuando sea necesario, su incorporación a los ordenamientos jurídicos nacionales para adquirir vigencia simultánea, según se desprende de los artículos 38, 40 y 42 del «POP».

La referencia al término «cuando sea necesario», determina que no será necesaria su incorporación cuando se trata de normas de funcionamiento interno del MERCOSUR, o que ya se encuentran vigentes en el derecho interno de alguno o de todos los EP, extremo que ha sido regulado expresamente por las Decisiones CMC No. 23/02 y la modificación parcial realizada por la Decisión CMC No. 20/02.

Dadas las características de las Normas MERCOSUR en función del órgano que las dicta, y el volumen de las que se han ido aprobando durante estos 30 años de vigencia del proceso de integración, en este artículo las referencias normativas se hacen exclusivamente a las Decisiones del Consejo del Mercado Común.

Otro de los aspectos que interesa señalar en estas precisiones previas, (iv) es la «regla del consenso» en ocasión de la adopción de las normas MERCOSUR de carácter obligatorio, esto es, la existencia de un acuerdo tácito o implícito entre los Estados Partes para la aprobación de una Norma MERCOSUR (i.e. Decisión, Resolución o Directiva).

En la doctrina se señala que el consenso significa que no existe oposición de alguno de los EP que concurren al acto de decisión del órgano, es decir, que el consenso no significa unanimidad o mayorías de las voluntades de los EP, sino que representa la inexistencia del disenso ante una propuesta determinada [6].

Por último, en este breve repaso de aquellos aspectos que le conceden una impronta particular a este proceso de integración, se ha señalado por parte de la doctrina (v) la «reciprocidad de los derechos y obligaciones», tal cual surge en forma expresa en el artículo 5 del TA.

Si bien desde nuestro punto de vista, se trata de un criterio orientador del desarrollo del mecanismo de integración, no se trata de un imperativo que se encuentre en forma permanente en todas las instancias del «proceso». Por el contrario, y sin ser exhaustivos en la enumeración, los diversos regímenes de excepción (i.e. listas sectoriales, nacionales, etc.), las diferencias de tratamiento entre los EP, hasta la vigencia de otras formas de relacionamiento entre los EP (i.e. AAP No. 14 entre Brasil y Argentina), son demostrativas de un -reitero- criterio orientador, que admite innumerables distanciamientos del mismo sin afectar la esencia negociadora del bloque.

Estas breves consideraciones acerca de las características del MERCOSUR, y sin perjuicio de otras que puedan relevarse, son a nuestro criterio las que determinan las particularidades de este mecanismo de integración a lo largo del tiempo, y con ello nos estamos refiriendo no solamente a los altibajos en su desarrollo, sino también a la incidencia del contexto regional e internacional en las decisiones políticas en el ámbito del esquema de integración, así como a las realidades nacionales de cada EP a través de los distintos gobiernos que se han venido alternando; y más recientemente a la pandemia mundial.

III. Las dimensiones del MERCOSUR

A. Aspectos generales

A título meramente introductorio, y conforme con lo que viene de verse y desarrollaremos seguidamente, el «MERCOSUR» es un proceso de integración que tiene en su origen una clara orientación económica y comercial, tal cual resulta de las expresiones contenidas en el Preámbulo del «TA», por lo que necesariamente haremos referencia a este aspecto, como el eje central de este mecanismo de integración que nos permite afirmar la existencia de la «dimensión económica y comercial» del MERCOSUR.

Asimismo, y si bien el «MERCOSUR» no es un «proceso» con fines políticos, bueno es destacar que nace en tiempos de retorno a la democracia por los «Estados fundadores», e independientemente de la naturaleza política del fenómeno de la integración, se encuentran expresiones políticas en el ámbito del esquema de integración, y por lo tanto haremos una expresa referencia a la «dimensión política» del proceso de integración.

Por último, y en lo que respecta a estos aspectos generales, y tal cual señalamos en la parte introductoria, los aspectos sociales en el MERCOSUR no han sido ajenos al tratamiento y consideración en las distintas instancias de actuación del «proceso» por parte de los negociadores, e independientemente del alcance que la doctrina le ha asignado a los aspectos sociales en todo mecanismo de integración, la misma se destaca en este proceso de integración desde sus inicios, y aún con distinto alcance y profundidad en las distintas áreas temáticas sociales, es posible afirmar la existencia de una «dimensión social» del MERCOSUR.

B. La dimensión económica y comercial

La lectura del Preámbulo del «TA» y de la parte dispositiva del mismo, al igual que la de sus Anexos, ubica a este «proceso de integración» con una clara orientación económica y comercial por parte de los «Estados fundadores».

En el Considerando inicial del Preámbulo se afirma que «(…) la ampliación de las actuales dimensiones de sus mercados nacionales, a través de la integración, constituye condición fundamental para acelerar sus procesos de desarrollo económico con justicia social», mientras que al desarrollar los instrumentos para lograr el objetivo antes indicado, se enumeran los siguientes: «(…) el eficaz aprovechamiento de los recursos disponibles, el mejoramiento de las interconexiones físicas, la coordinación de las políticas macroeconómicas y la complementación de los diferentes sectores de la economía (…)» (el destacado es nuestro).

Es más aún, se ha señalado por parte de algunos autores que la finalidad de la integración por los Estados fundadores, se encontraba en su propio desarrollo, y no con una finalidad integradora, y ello en base a la utilización del término «sus» en el Preámbulo (que hemos destacado en la transcripción), opinión que no se comparte por tratarse una interpretación «piedeletrista» que no encuadra con el resto del contenido del Preámbulo y del propio contenido del «TA».

Los aspectos que podríamos denominar como «sociales» que se encuentran contenidos en este Preámbulo, no son escasos ni descartables en sede de interpretación e integración normativa, y de ellos nos ocuparemos al analizar la «dimensión social» del MERCOSUR.

Sin pretender ingresar al contenido detallado del «TA», del mismo se desprende sin mayores dificultades, que tanto en los «Propósitos, Principios e Instrumentos» (Capítulo I) como en lo atinente a la «Estructura Orgánica» (Capítulo II) del bloque regional nos encontramos en sede económica y comercial.

Quizás el único atisbo de una suerte de participación de la «sociedad civil» de los «EP» se encuentre en forma muy tímida en el establecimiento de una «Comisión Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR» con representación de los Poderes Legislativos de los «EP», que con el objetivo de facilitar el avance hacia la conformación del Mercado Común será receptora de la información que le brinden los Poderes Ejecutivos de los «EP» del avance del proceso de integración (artículo 24 del «TA»).

En el contenido de los Anexos al «TA», se encuentran otros elementos determinantes del contenido económico y comercial del proceso de integración en su origen.

El Anexo I contiene un «Programa de Liberación Comercial» que consagra una desgravación lineal, progresiva y automática de los aranceles entre los «EP», sin perjuicio de las excepciones que se acuerdan.

Se trata en sustancia de un «Acuerdo Preferencial de Comercio», que, como veíamos anteriormente, utilizó el instrumento del AAP-CE previsto en el Tratado de Montevideo de 1980 (que crea la Asociación Latinoamericana de Integración -ALADI) para exceptuarse del «principio de no discriminación» del «Acuerdo General de Tarifas y Aranceles» de 1947 (GATT) en la aplicación de la «cláusula de la nación más favorecida» y de la «cláusula del trato nacional», con relación al Programa de Liberación Comercial establecido en el Anexo I del TA [7].

Por su parte, el Anexo II sobre «Régimen General de Origen» y el Anexo IV sobre «Cláusulas de Salvaguardia» refieren a aspectos netamente comerciales y económicos relacionados con el desarrollo del proceso de integración hacia el Mercado Común.

Algo similar podemos afirmar respecto al Anexo V, donde se enumeran los 10 (diez) Subgrupos de Trabajo del «GMC» iniciales, que en sustancia se refieren a aspectos relacionados con temas comerciales y económicos.

Es posible constatar en el desarrollo del proceso de integración, los importantes esfuerzos que se han hecho para avanzar hacia el objetivo central del «TA», esto es, la constitución del Mercado Común.

Los distintos Cronogramas de Medidas, Planes de Acción, Programas de Trabajo, etc., que se han aprobado a lo largo de estos 30 años, son expresiones de una clara voluntad de integración por parte de los distintos gobiernos de los «EP», que aún con altibajos se mantiene vigente en la actualidad [8].

No obstante ello, como es de aceptación prácticamente unánime lo cierto es que desde el punto de vista económico y comercial, el MERCOSUR no ha logrado conformar una «ZLC», ni una «UA», dado que no se cumplen con las previsiones del Artículo XXIV del GATT/OMC.

En el caso de la «ZLC» no se han eliminado: «los derechos de aduana y demás reglamentaciones comerciales restrictivas (…). con respecto a la esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de los territorios aduaneros de dicha zona de libre comercio» (ZLC), al encontrarse excluidos del proceso de integración, los sectores automotriz y azucarero [9].

Por otra parte, la «UA» tampoco se ha logrado conformar dado que no se han substituido dos o más territorios aduaneros por un solo territorio aduanero, esto es: «que los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas (…) sean eliminados con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales entre los territorios constitutivos de la unión o, al menos, en lo que concierne a lo esencial de los intercambios de los productos originarios de dichos territorios (…)» (subliteral i del literal a del numeral 8 del Artículo XXIV del GATT/47), y que: «(…) cada uno de los miembros de la unión aplique al comercio con los territorios que no estén comprendidos en ella derechos de aduana y demás reglamentaciones del comercio que, en substancia, sean idénticos (…)» (subliteral ii del literal a del numeral 8 del Artículo XXIV del GATT/47) [10].

En definitiva, el objetivo previsto en el «TA» de constituir un Mercado Común antes del 31 de diciembre de 1994 de acuerdo con los instrumentos previstos en el artículo 5 del Tratado no se ha cumplido, al igual que la instrumentación completa de una «ZLC» o de una «UA» conforme a las disposiciones del Artículo XXIV del GATT/OMC.

No obstante lo cual, los «EP», pese a las dificultades señaladas, han mantenido y mantienen la meta de lograr la conformación de un Mercado Común, a través de la profundización del proceso de integración, donde, a nuestro criterio, el desarrollo de la «dimensión social» cumple un rol relevante.

C. La dimensión política

De acuerdo con lo expresado al inicio de este capítulo, una consideración especial corresponde realizar sobre la «dimensión política» del MERCOSUR.

El contexto democrático, o la vigencia de los regímenes democráticos que en sus inicios transitaban los «EP», en forma notoria facilitaron los entendimientos que posibilitaron la firma del «TA» y fueron el respaldo institucional necesario para emprender este nuevo proceso de integración regional.

El MERCOSUR en sus orígenes representó una estrategia de integración regional de carácter económico y comercial siguiendo de alguna forma las modalidades de integración propias de las normas dictadas por el GATT y luego la OMC, en el marco de un regionalismo abierto propio de los esquemas de integración de la década de los 90, e inicialmente bajo el «paraguas jurídico» de la ALADI.

Si bien de lo expuesto surge con claridad que el MERCOSUR no tuvo ni tiene un «objetivo o finalidad política», ello no significa que no tenga naturaleza política, como es propio de cualquier mecanismo o esquema de integración, ya que surge de la voluntad política de los gobiernos de los Estados Partes o Miembros que se encuentran habilitados a esos efectos por sus respectivas Cartas constitucionales, y que luego es refrendado en cada acto electoral por la ciudadanía en la elección de sus representantes gubernamentales (ARBUET VIGNALI, 2004, p. 19).

No obstante ello, apropiándonos del concepto de la existencia de una «dimensión política» en el ámbito de un proceso de integración, parece razonable, incorporar como temas propios del fenómeno de la «integración» a la «democracia» o los «regímenes democráticos» como elemento básico en la concepción de un mecanismo de integración, al igual que la dinámica política propia del mismo en el marco de interacción en las negociaciones intergubernamentales y la participación de la sociedad civil.

En ese sentido, podemos destacar, que a partir de la aprobación de los diversos Comunicados Conjuntos de los Presidentes de los «EP» del MERCOSUR, y del MERCOSUR ampliado con los Estados Asociados (en adelante «EA»), como resultado de la celebración semestral de las Reuniones Presidenciales, comienzan a surgir manifestaciones claras en el sentido antes indicado, y si bien no se trata de fuentes de derecho, no menos cierto es que son declaraciones políticas orientadoras de la actuación de los negociadores que no solamente reflejan un estado de situación del proceso, sino que avanzan más allá estableciendo criterios programáticos y directivas acerca de las negociaciones futuras [11].

A título ilustrativo, la primera referencia en el sentido antes indicado se encuentra en la Declaración Presidencial de Las Leñas del 27 de junio de 1992, donde los «EP» y los «EA» (en ese entonces la República de Chile y la República de Bolivia) afirman que la plena vigencia de las instituciones democráticas es condición indispensable para la existencia y el desarrollo del MERCOSUR.

Desde otra óptica, esto es, en la relación con un tercer país o asociaciones regionales, podemos destacar también la inserción de aspectos políticos como una muestra de la particular dimensión política del MERCOSUR [12].

Asimismo en el ámbito específico del MERCOSUR, y específicamente en los aspectos orgánicos y normativos es posible encontrar algunas expresiones que podemos denominar de «naturaleza política», de los cuales destacaremos las que consideramos de mayor relevancia.

Dentro de las expresiones orgánicas, se destaca la creación en el año 1998 del «Foro de Consulta y Concertación Política» (Decisiones CMC No. 18/98 y No. 23/03) que en sustancia tenía la finalidad de ampliar y sistematizar la cooperación y coordinación política entre los «EP», y también es dable señalar al Observatorio de la Democracia (Decisión CMC No.26/08 reformulada por la Decisión CMC No. 9/19).

Por su parte, del punto de vista normativo, la aprobación del Protocolo de Ushuaia sobre el «Compromiso Democrático en el MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile», en la ciudad de Ushuaia (República Argentina) el 24 de julio de 1998, es uno de los instrumentos más relevantes del punto de vista político en el ámbito del MERCOSUR.

Afirmamos que se trata de un importante instrumento político, dado que además de reafirmar la plena vigencia de las instituciones democráticas como condición esencial para el desarrollo de los procesos de integración entre los Estados Partes del Protocolo, será aplicable en caso de ruptura del orden democrático en alguno de ellos, pudiendo imponerse medidas de suspensión parcial o total al Estado infractor según la gravedad de la situación existente y el incumplimiento que se constate.

En suma, el MERCOSUR no es un mecanismo de integración con una finalidad política, pero tal cual hemos expresado en las breves consideraciones anteriores ello no significa que no tenga una «naturaleza política» o que se encuentren diversas manifestaciones políticas en el marco de su desarrollo a lo largo del tiempo.

IV. La dimensión social

Para un adecuado análisis de la «dimensión social» de un «proceso de integración», es necesario en forma previa relevar el alcance de la noción en su acepción más amplia, y a su vez en su relación con el fenómeno de la integración para finalmente observarla en el marco del MERCOSUR.

Una noción a nivel semántico, nos indica que la dimensión es en sustancia una medición, una medida de algo, y sí nos referimos a lo social encontraría su significado en aquellos aspectos perteneciente a una comunidad de personas, esto es, a un conjunto de individuos que conviven en un mismo territorio bajo determinadas normas sociales, y que representan las interrelaciones entre las personas y permiten la vida en sociedad.

Sin embargo, en la literatura sobre el concepto de dimensión social de la integración regional, se identifican dos aspectos a saber: (i) en primer lugar la atención a los efectos sociales negativos de la integración; y (ii) en segundo lugar a la participación de la sociedad civil en el proceso, mientras que algunos autores indican un tercer aspecto (iii) que guarda relación con la deuda social que acarrean los países por lo cual la prioridad es atender a la pobreza y exclusión social que afecta a grandes sectores de la población (DI PIETRO PAOLO, s.f.).

En la obra citada en la nota, es interesante observar la disparidad de opiniones sobre un mismo tema, así es como PODESTÁ señala que los dos componentes principales de la dimensión social se encuentran en las políticas sociales comunitarias y en la participación de la sociedad civil con la finalidad de «hacer avanzar la integración» hasta lograr consolidar una identidad en la integración; mientras que GRANDI se refiere al déficit democrático y al déficit social de la integración que se acumula al histórico de los países, evaluando la «dimensión social» de acuerdo al nivel de involucramiento de la sociedad civil a través de las organizaciones no gubernamentales cuando -la integración- ha dejado de ser un proyecto elitista, y por último GONZÁLEZ CRAVINO, la define en función de una respuesta a las demandas sociales, a la compensación ante las consecuencias sociales negativas de la integración, a la promoción para la mejora de la competitividad de la región y a la legitimación del proceso. Estos dos últimos autores, con expresa referencia al MERCOSUR [13].

Como corolario de lo expresado y desde una visión personal, la dimensión social de un mecanismo de integración, representa el avance de la sociedad o comunidad de personas mediante su plena participación en las distintas áreas temáticas vinculadas o no al desarrollo económico y comercial de los países, para alcanzar una cohesión social, y una identidad con el proceso de integración.

Pues bien, de lo expuesto en los capítulos anteriores, se desprende que el objetivo principal y relevante por parte de los negociadores en la elaboración del «TA» se encontraba en los aspectos económicos y comerciales, y por ello, en el texto de dicho Tratado no se encuentran disposiciones -expresas- de contenido o alcance social.

No obstante ello, decíamos anteriormente que en el Preámbulo del TA se destacan algunas expresiones o términos que nos permiten pensar en objetivos más amplios y propios de un desarrollo con justicia social por parte de los países fundadores de esta iniciativa regional.

Así es que en el considerando del TA, se afirma que los objetivos del proceso de integración, constituyen una «(…) condición fundamental para acelerar sus procesos de desarrollo económico con justicia social»; mientras que en penúltimo párrafo se expresa que la modernización de sus economías para ampliar la oferta y la calidad de los bienes y servicios disponibles tiene como finalidad «(…) mejorar las condiciones de vida de sus habitantes»; y finalmente en el último párrafo se reafirma la voluntad política de: «(…) dejar establecidas las bases para una unión cada más estrecha entre sus pueblos (…)».

Estas incipientes expresiones relativas a lo «social» por parte de los negociadores en el Preámbulo del «TA», se han venido desarrollando con asombrosa intensidad, albergando nuevas dimensiones en el seno del esquema de integración algunas de ellas relacionadas en forma directa o prácticamente directa con los objetivos económicos y comerciales propios del origen del proceso de integración, otras con una vinculación indirecta con dichos objetivos, y en varios temas con autonomía propia en su contenido.

Con relación a los fundamentos o los motivos del surgimiento y el desarrollo de una «dimensión social» en el MERCOSUR se aprecian variadas opiniones que van desde la necesidad de dar contenido a un proceso o esquema de integración sin avances en lo económico o comercial hasta la importancia y relevancia que tienen las distintas áreas de la «dimensión social» que son ajenas a lo comercial y económico para un adecuado funcionamiento del mecanismo de integración, algo así, como la creación de una «conciencia de la integración» o específicamente de una «conciencia mercosureña», pero lo cierto, es que la «dimensión social» ya se encuentra formando parte del MERCOSUR.

Pues bien, a partir de estas consideraciones preliminares, y en el ámbito del MERCOSUR, el análisis de la «dimensión social» del proceso de integración, puede abordarse desde distintas aristas.

En ese sentido y en primer lugar nos pareció que lo más interesante e ilustrativo era seguir los lineamientos que a lo largo del tiempo el propio proceso de integración definió como aspectos sociales desde los distintos «Planes o Programas de acción», en el entendido que en los mismos el MERCOSUR estableció cual era el contenido de su «Agenda social» o su «Dimensión social», y cuáles serían las etapas que debían cumplirse para ir profundizando estos aspectos en el desarrollo del proceso de integración.

Pues bien, desde los «Planes o Programas de Acción» en materia social en el MERCOSUR se distinguen dos etapas claramente diferenciales, siendo la primera aquella en la que dichos «aspectos sociales» formaban parte del Plan o Programa de Acción general que abarcaba todos los temas propios de la integración.

Dicho esquema de actuación se modifica a partir de la década del 2010, cuando comienzan a elaborarse Planes y Programas de Acción propios y particulares de la «agenda social», esto es, el contenido social adquiere autonomía conceptual y regulatoria en el ámbito de la planificación en el marco de la integración regional.

Por su parte, y en segundo lugar, la evolución de la institucionalidad orgánica en los temas sociales o en la «dimensión social» del MERCOSUR es otro de los aspectos que interesa abordar, ya que nos permite observar un proceso muy particular y diferente de lo sucedido en el tiempo respecto a los Planes y Programas de Acción.

En efecto, las primeras manifestaciones en la estructura orgánica institucional se encuentran en áreas específicas que fácilmente se pueden considerar como propias de una «agenda social» (a vía de ejemplo, la Reunión de Ministros de Educación en el año).

En tercer lugar, la regulación de la normativa de las áreas temáticas propias o vinculadas a lo social, se encuentra en una primera etapa a partir de los Planes o Programas de Acción y por parte de los órganos creados en áreas puntuales, y posteriormente se desarrolla a partir de los Planes y Programas específicos del punto de vista temático.

Por último, es necesario referirse al «Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR (ECM)», recientemente presentado en sociedad, y que representa la culminación de un Plan de Acción aprobado en el año 2010 para la conformación progresiva de un Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR.

A. Los «planes y programas de trabajo» en lo social

De acuerdo a lo indicado anteriormente, el análisis de los aspectos sociales en general se puede apreciar desde el Derecho Originario y a través de los Planes o Programas de Acción (generales y específicos) que se han venido desarrollando a lo largo de estos 30 años.

Inicialmente y según venimos de observar el Tratado de Asunción no se ocupó de los temas sociales, y si bien no los ignoró, se refirió en forma genérica a los mismos en el Preámbulo del Tratado.

Es en el Cronograma de las Leñas (Decisiones CMC No. 1/92 y 2/92) donde se establece el «cronograma de medidas para asegurar el cumplimiento de los objetivos del Tratado de Asunción», donde comienzan a delinearse algunos temas vinculados a lo que podríamos denominar como una embrionaria «agenda social».

Aunque la misma está estrechamente vinculada a los temas comerciales o económicos, se contempla una estrategia negociadora temática referida a: (i) la integración fronteriza; (ii) a la creación de un documento único de viaje; (iii) al trabajo individual o colectivo; (iv) al empleo; y a (v) la formación profesional.

Dicho Cronograma fue objeto de sucesivas prórrogas hasta que en el año 1995, el Consejo del Mercado Común aprobó un nuevo Programa de Acción con el objetivo de lograr «(…) la profundización de la integración a través de la consolidación y perfeccionamiento de la Unión Aduanera, en un contexto de regionalismo abierto» [14]/[15].

En dicho Programa denominado Programa de Acción MERCOSUR hasta el año 2000, aprobado por la Decisión CMC No. 9/95, se destaca la inclusión en forma expresa de una «Agenda Social».

Vale decir, se incluye por primera vez una relación de temas que al decir de los negociadores comprende a «La dimensión global de la integración» (subnumeral 3 del numeral II de la Decisión), y que se refiere en distintos puntos a los siguientes temas: el «Medio Ambiente»; «Las relaciones laborales, el empleo y la seguridad social»; «La cultura», «La Salud»; «La Educación»; la «Ciencia y tecnología»; «La propiedad intelectual»; la «Cooperación Policial», y las «Migraciones».

Si bien la enumeración de los temas realizada por este Programa de Acción puede ser objeto de controversias acerca del real contenido «social» de todos ellos, no menos cierto es que varios de ellos no generan ningún tipo de duda o discusión, y esta expresión normativa en sustancia representa un avance sustantivo en el marco de un proceso de naturaleza comercial y económico.

En el «Relanzamiento del MERCOSUR» de junio del año 2000, no estuvieron presentes los temas sociales. En efecto, salvo algunas Decisiones sobre aspectos puntuales (i.e. tránsito, visas, etc.), no existió una atención específica sobre dichos temas.

Sin embargo, en el año 2000, se aprueba la Decisión CMC No. 59/00, que da inicio a una nueva modalidad relativa a los Programas de Trabajo para los órganos dependientes del GMC y del CMC, en el sentido de que deberán elaborar Programas de Trabajos anuales que deberán ser aprobados por el órgano decisorio del cual dependan.

No obstante lo señalado anteriormente, en el año 2003 se aprueba el «Programa de Trabajo del MERCOSUR – 2004-2006» de carácter general por medio de la Decisión CMC No. 26/03 [16].

Lo interesante de este Programa de Trabajo, es que por primera vez se desarrolla dentro de su contenido, el «MERCOSUR Social» (numeral 2); esto es, se identifica claramente la existencia de un espacio social en el ámbito del proceso de integración, se individualizan los temas que se consideran comprendidos en el mismo, y se establecen objetivos precisos en cada uno de ellos.

En este Programa de Trabajo se desarrolla el inventario de los «temas sociales» propios del MERCOSUR social, y se comienza a delinear una estrategia de negociación entre los EP en estos temas.

Pues bien, así es que se indica en su contenido a: (i) «La participación de la sociedad civil»; (ii) Los temas sociales, en el entendido de la necesidad de articular los centros de investigación social de los EP para la reflexión de los temas sociales; la (iii) «Visibilidad Cultural»; el (iv) «MERCOSUR Ciudadano»; la (v) «Circulación de mano de obra y promoción de los derechos de los trabajadores»; la (vi) «Educación para el MERCOSUR»; y por último; los (vii) «Derechos Humanos».

De acuerdo a lo que habíamos señalado anteriormente, en el año 2010, se modifica la modalidad de aprobar los Programas de Trabajo o Acción generales que ya se venía desarrollando para los órganos dependientes del GMC y de la CCM, incorporándose al CMC y con expresa referencia a todos los órganos, foros dependientes y auxiliares de los órganos decisorios del MERCOSUR.

En consecuencia se les encomienda la elaboración de programas de trabajo bianuales, que deberán ser remitidos para la aprobación del órgano decisorio, y luego se hará el seguimiento y la evaluación del cumplimiento de los objetivos en sede de los diversos órganos del proceso de integración [17].

Se ordena en forma expresa la estructura del Programa de Trabajo que consta de la descripción del Objetivo General; del Objetivo Específico; de la Tarea o Actividad y su tipo; del origen, la prioridad y la fecha de conclusión estimada (Anexo a la Decisión CMC No. 36/10).

No obstante ello, con posterioridad en el tiempo, se consolida un Plan Estratégico general, mediante la Decisión CMC No. 12/11, que en base a lo resuelto en el año 2006 en la Cumbre de Presidentes de los Estados Partes del MERCOSUR, aprueba un «Plan Estratégico de Acción Social del MERCOSUR».

Este documento contiene los «Ejes, Directrices y Objetivos Prioritarios del Plan Estratégico de Acción Social del MERCOSUR (PEAS) », y en base a la descripción de los 9 Ejes temáticos se establecen las Directrices y Objetivos prioritarios (Anexo).

Se responsabiliza a los distintos órganos (i.e. Reuniones de Ministros y Reuniones Especializadas) en la elaboración de las propuestas (i.e. acciones, plazos, implementación) para el período 2012-2017, las que serán remitidos a la «Comisión de Coordinación de Ministros de Asuntos Sociales del MERCOSUR» (en adelante indistintamente CCMASM).

La descripción de las Directrices y los Objetivos prioritarios exceden el alcance de este artículo, sin embargo la descripción de los Ejes es representativo de la profundidad de la «agenda social» del MERCOSUR en el año 2011.

En efecto, los mismos refieren a: (i) erradicar el hambre, la pobreza y combatir las desigualdades sociales; (ii) garantizar los Derechos Humanos, la asistencia humanitaria e igualdades étnica, racial y de género; (iii) universalización de la salud pública; (iv) universalizar la educación y erradicar el analfabetismo; (v) valorizar y promover la diversidad cultural; (vi) garantizar la inclusión productiva; (vii) asegurar el acceso al trabajo decente y a los derechos de previsión social; (viii) promover la sustentabilidad ambiental; y (ix) asegurar el diálogo social.

Como viene de verse, el espectro de temas es más amplio, más preciso que lo aprobado en Planes y Programas de Trabajo anteriores en el tiempo, y si bien en algunos temas guarda relación con la agenda comercial y económica, no menos cierto es que se trata de una verdadera «agenda social» en el ámbito del MERCOSUR.

En este recorrido de los Planes y Programas de Trabajo del área social en el MERCOSUR, importa destacar la última Decisión CMC No. 15/17 al respecto, que aprueba el «Plan de Acción de la Reunión de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social para el 2017-2018», ya en la modalidad establecida a partir del año 2010, volviendo a reformular los ejes temáticos de la «agenda social del MERCOSUR».

Así es, que los ejes temáticos propuestos en este Plan se refieren a: (i) la pobreza, la pobreza extrema y las brechas de desigualdad; (ii) la seguridad alimentaria y nutricional; (iii) la protección integral de niños y niñas en la primera infancia; y (iv) la inclusión productiva y laboral desde la economía social y solidaria.

Cada Eje temático, comprende uno o varios «Objetivos», las respectivas «Acciones» a desarrollar; el «Producto esperado», y los «Órganos» involucrados en las tareas conjuntas.

Pues bien, los Planes y Programas de Trabajo a lo largo de estos 30 años del MERCOSUR han sido los instrumentos utilizados para orientar la actuación de los negociadores a partir de las decisiones políticas de los Estados Partes.

Desde la óptica social, la agenda social prácticamente inexistente en sus orígenes se han venido incrementando a través de los Planes y Programas de Trabajo, tanto en el marco de aquellos de carácter general como a partir del 2010 en el marco de la actuación de cada órgano de carácter social, según veremos seguidamente desde lo orgánico institucional y la normativa MERCOSUR.

Es notorio que la individualización de los temas que se han incorporado en la «agenda social» del proceso de integración, denominada como «MERCOSUR Social», no mantienen a lo largo del tiempo un criterio uniforme y han variado en sus distintas versiones a través de los ejes temáticos, pero es indudable que el MERCOSUR ha conformado una agenda social que ha enriquecido el desarrollo y funcionamiento del esquema de integración.

B. La institucionalidad orgánica en lo social

Desde lo orgánico institucional, el desarrollo ha sido a la inversa de lo sucedido en los Planes y Programas de Trabajo, dado que desde sus inicios se crearon órganos secundarios con competencias vinculadas con los «temas sociales» para posteriormente crearse instituciones y organismos con competencias específicamente «sociales».

En los albores del proceso de integración y pese a la orfandad de manifestaciones sociales del TA, en el año 1991 se crearon las Reuniones de Ministros de Educación (Decisión CMC No. 7/91); de Justicia (Decisión CMC No. 8/91); y de Trabajo (Decisión CMC No. 16/91).

Durante esta primera etapa, los temas que podríamos individualizar como «sociales» en el ámbito del MERCOSUR, provenían de propuestas elevadas por las Reuniones de Ministros al Consejo del Mercado Común para su transformación en Decisiones, y que en el análisis de la normativa MERCOSUR se pueden apreciar en su real dimensión.

Posteriormente, debe destacarse en el Protocolo de Ouro Preto en diciembre de 1994 la incorporación del «Foro Consultivo Económico Social» como un órgano principal, consultivo, e integrado con la representación de los sectores económicos y sociales del MERCOSUR, superando una de las carencias y omisiones más importantes del proceso de integración.

Dicho órgano fue aprobado a través de los artículos 28 a 30 del Protocolo Adicional al Tratado de Asunción sobre la Estructura Institucional del MERCOSUR, conocido como el Protocolo de Ouro Preto, y su integración y funcionamiento se encuentra reglamentado en la actualidad por la Resolución GMC No. 22/12.

Ingresando en una segunda etapa, a fines del año 2000, se crea por parte de la Decisión CMC No. 61/00 la «Reunión de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR» (en adelante RMADS), que es la primera expresión del punto de vista orgánico institucional de los temas sociales en el MERCOSUR, y ello, con la finalidad de «(…) proponer (…) medidas tendientes a la coordinación de políticas y el desarrollo de acciones conjuntas volcadas al desarrollo social de los Estados Partes».

En el Comunicado Conjunto de los Presidentes de los Estados Partes del MERCOSUR del 20 y 21 de julio de 2006 al que ya hemos referido, se reconoce la importancia de elaborar una Plan Estratégico de Acción Social, y es en el marco de dicha orientación programática, que comienza a generarse, en los años siguientes, una estructura orgánica en lo social con la finalidad de lograr un enfoque integral en el diseño de las políticas sociales en el espacio integrado.

Siguiendo con la orientación referida, la Decisión CMC No. 3/07 crea en forma transitoria el Instituto Social del MERCOSUR (ISM) hasta que sea creada una instancia orgánica que reúna las áreas sociales integrantes de la estructura institucional del MERCOSUR. Este Instituto se crea además con el objetivo de profundizar la dimensión social en el MERCOSUR y fortalecer el proceso de integración.

En el año 2008 el Consejo del Mercado Común resuelve, a través de la Decisión CMC No. 39/08, crear la Comisión de Coordinación de Ministros de Asuntos Sociales del MERCOSUR (en adelante CCMAS) con Representantes de Alto Nivel con competencia en las temáticas sociales de cada EP.

Se trata de una figura jurídica particular, ya que una de sus principales funciones es la coordinación con las demás Reuniones de Ministros y Reuniones Especializadas en la temática social a los efectos de definir los lineamientos que darán contenido al futuro Plan Estratégico de Acción Social del MERCOSUR [18].

En esta línea general orgánica institucional en materia social, importa destacar la Decisión CMC No. 10/15 (Organizaciones y Movimientos Sociales del MERCOSUR), mediante la cual se consolidan las normas sobre organizaciones sociales del MERCOSUR, y se aprueban en los siguientes Anexos: (i) la «Cumbre Social del MERCOSUR y Rendición Social de Cuentas» como un espacio de participación social y una oportunidad para la rendición de cuentas sobre el estado de avance del proceso de integración regional en lo social; (ii) el «Registro de Organizaciones y Movimientos Sociales del MERCOSUR»; y (iii) «El Procedimiento para solicitar información a los órganos del MERCOSUR» [19].

La breve descripción de los distintos órganos auxiliares de los órganos decisorios descriptos con anterioridad dan cuenta de una suerte de evolución en dos etapas que se pueden distinguir claramente, es decir, desde una visión particular de los «temas sociales» en las primeras actividades en la evolución del proceso de integración, hasta la consideración expresa del «tema social» en organismos con alcance general en la temática, y ello sin perjuicio de la diversidad de los ejes propuestos en todas y cada una de las instancias programáticas.

No obstante ello, y sin pretender agotar la nómina de otras estructuras orgánicas en el ámbito del MERCOSUR, y con una finalidad meramente ilustrativa, se pueden destacar algunas que en tiempos recientes han sido creadas con a los efectos de ocuparse de un «área social» específica.

A vía de ejemplo, y siguiendo un orden cronológico se encuentra: la Reunión de Altas Autoridades sobre Derechos Humanos (Decisión CMC No. 40/04); la Reunión de Ministras y Altas Autoridades de la Mujer (Decisión CMC No. 24/11); la Reunión de Ministros y Altas Autoridades en Deportes (Decisión CMC No. 27/14); o la Reunión de Ministros y Altas Autoridades sobre los derechos de los afrodescendientes (Decisión CMC No. 9/15), entre otras.

C. Las áreas temáticas en lo social

Si bien la enumeración de las «áreas temáticas en lo social» en el MERCOSUR, tal cual ya hemos señalado no han sido constantes ni uniformes y en algunas casos con escasa relación con lo «social», no menos cierto es que ha existido un desarrollo muy importante en determinadas áreas, y en este numeral la idea es describir las que hemos considerado de mayor importancia y desenvolvimiento orgánico y normativo.

La educación. Una de las áreas temáticas en que ha existido una profusa actuación de los negociadores en el MERCOUSR, con una importante respuesta a nivel orgánico y normativo ha sido la «Educación» o el «Área o Sector Educativo ».

En lo «orgánico institucional», ya en los inicios del proceso de integración se crea la «Reunión de Ministros de Educación» por medio de la Decisión CMC No. 7/91, cuya estructura orgánica y régimen de funcionamiento originalmente se ajustaba a los parámetros generales de las Reuniones de Ministros y que luego fue modificada por las Decisiones CMC No. 15/01 y No. 5/11, siendo su régimen actual el que establece la Decisión CMC No. 18/17 que incorpora a los órganos dependientes del «Sistema Educativo» [20].

En lo que respecta al «financiamiento» se destaca la conformación del «Fondo del Sector Educativo del MERCOSUR», en la actualidad el «Fondo de Financiamiento del Sector Educativo del MERCOSUR» (Decisiones CMC No. 24/08 y No. 6/11).

Los «Planes» en materia educativa se han reiterado en el tiempo y desde los inicios del proceso de integración. En efecto, el Plan Trienal para el Sector Educación en el contexto del MERCOSUR fue aprobado por la Decisión CMC No 7/92 que incluía «programas de convivencia ciudadana; capacitación en recursos humanos y compatibilización y armonización de los sistemas educativos», y se han continuado creando hasta el «Plan de Acción del Sector Educativo hasta el 2020» aprobado por la Decisión CMC No 21/17 [21].

En materia de «educación» en el proceso de integración debe relevarse un importante número de Protocolos y Acuerdos (en algunos casos entre los EP y en otros conjuntamente con los EA), que tienen como contenido prácticamente común la integración educativa, la reválida de diplomas, de certificados, de títulos y el reconocimiento de estudios de distinto nivel.

El «Protocolo de Integración Educativa» para la prosecución de estudios de posgrado en las universidades de los países miembros del MERCOSUR (Decisión CMC No. 8/96), permite a los estudiantes de los EP obtener el reconocimiento a los efectos académicos de los títulos y diplomas de grado universitarios cuando sean emitidos por instituciones universitarias reconocidas oficialmente, con finalidad de realizar estudios de posgrado en otro de los EP.

Por su parte, el Acuerdo de admisión de títulos y grados universitarios para el ejercicio de actividades académicas en los EP del MERCOSUR (Decisión CMC No. 4/99), le permite a los investigadores y docentes a obtener el reconocimiento de sus títulos y diplomas de grado y posgrado universitarios emitidos por instituciones universitarias reconocidas oficialmente y acreditadas en los EP para ejercer la docencia y la investigación.

El «Acuerdo sobre la creación de un Sistema de Acreditación de Carreras Universitarias para el reconocimiento regional de la calidad académica de las respectivas titulaciones en el MERCOSUR y Estados Asociados» (Decisión CMC No. 17/08), permite a los estudiantes de los EP cursar carreras universitarias con certificación bajo el sistema de acreditación ARCU-SUR [22].

Por su parte, la Decisión CMC No. 21/10, que aprueba el «Protocolo de Integración Educativa y reconocimiento de certificados, títulos y estudios de nivel primario/fundamental/básico y medio/secundario entre los Estados Partes del MERCOSUR y Estados Asociados», se refiere al derecho de los estudiantes de obtener el reconocimiento de los títulos y certificados de los niveles indicados en el título del Protocolo para proseguir con sus estudios de nivel superior, así como la movilidad académica y también cuando se trate de estudios de nivel primario/fundamental/básico y medio/secundario realizados en forma incompleta.

También se observan la suscripción de Protocolos y Acuerdos relativos a la integración educativa a nivel de posgrado [23]; o de admisión y reconocimiento de títulos, certificados, diplomas, y grados a nivel universitario [24]; o para el ejercicio de la docencia [25].

Por último, en esta breve revisión del sector educativo en el MERCOSUR, corresponde destacar el «Sistema Integrado de Movilidad del MERCOSUR» (SIMMERCOSUR) (Decisiones CMC No. 36/12 y No. 16/14), con la finalidad de formar «Espacio Educativo Común» estimulando el intercambio, la movilidad y la formación de una identidad y ciudadanía regional, atendiendo a los sectores vulnerables, con justicia social y respeto a la diversidad cultural [26].

En suma, la «Educación» ha sido desde los inicios del proceso de integración, uno de los temas propios del «área social» que ha sido objeto de una intensa actividad en lo institucional con resultados concretos en su accionar, por lo que podemos válidamente confirmar la existencia de una «dimensión educativa» del MERCOSUR.

La cooperación judicial. Otra de las áreas que se incluyen dentro de la «agenda social» en el MERCOSUR, y que ha tenido un significado muy importante en el relacionamiento entre los EP desde los inicios del proceso de integración, es la cooperación y asistencia jurisdiccional en materia civil, comercial, laboral y administrativa.

En lo orgánico institucional se destaca la creación de la Reunión de Ministros de Justicia en el año 1991 (Decisión CMC No. 8/91) y el Acuerdo sobre dicha reunión por la Decisión CMC No. 27/02.

El Protocolo de Cooperación y Asistencia Jurisdiccional en materia civil, comercial, laboral y administrativa (Protocolo de Las Leñas) aprobado por la Decisión CMC No. 5/92; así como el Acuerdo Complementario al Protocolo aprobado por la Decisión CMC No. 5/97, y su enmienda a través de la Decisión CMC No. 7/02, han cumplido un rol relevante en el ámbito del MERCOSUR, siendo uno de los instrumentos de mayor aplicación e importancia en la región integrada [27].

En sustancia, permite a los ciudadanos y residentes permanentes de un EP tener libre acceso a la jurisdicción en otro EP en las mismas condiciones que los ciudadanos y residentes en este EP para la defensa de sus intereses y derechos, no pudiendo establecerse para su ejercicio ninguna caución o depósito cualquiera sea su denominación.

Varios son los Protocolos y Acuerdos que se han venido aprobando a lo largo del tiempo en esta materia generando una rica estructura normativa en materia de asistencia y cooperación jurisdiccional entre los EP con la participación, mediante adhesión, en algunos casos de los EA.

De los cuales podemos destacar: (i) el Acuerdo sobre el beneficio de litigar sin gastos y asistencia jurídica entre los EP (Decisión CMC No. 49/00), al que se adhirieron el Estado Plurinacional de Bolivia y la República de Chile (Decisión CMC No. 50/00) que habilita a los ciudadanos y residentes habituales de un EP el acceso a litigar sin gastos y de la asistencia jurídica gratuita, en la forma que los demás EP conceden a sus nacionales, ciudadanos y residentes habituales; (ii) el Protocolo de Buenos Aires sobre jurisdicción internacional en materia contractual (Decisión CMC No. 1/94); (iii) el Protocolo de Medidas Cautelares y el Acuerdo Complementario (Decisiones CMC Nos. 27/94 y No. 9/97); (iv) el Protocolo de Asistencia Jurídica Mutua en Asuntos Penales y su Enmienda (Decisiones CMC Nos. 2/98 y 6/18) con las adhesiones del Estado Plurinacional de Bolivia, la República de Chile y la República de Ecuador (Decisiones CMC No. 12/01 y 22/8); (v) el Protocolo de Santa María sobre jurisdicción internacional en materia de relaciones de consumo (Decisión CMC No. 10/96); y (vi) Acuerdo sobre jurisdicción en materia de transporte internacional de carga, con la adhesión del Estado Plurinacional de Bolivia, la República de Chile y la República de Ecuador (Decisiones CMC Nos. 11/02; 12/02 y 22/08).

Algo similar a lo afirmado en materia educativa podemos comprobar en materia de asistencia y cooperación jurisdiccional en el MERCOSUR, esto es, se incorpora a la «agenda social» del proceso de integración una «dimensión jurisdiccional o judicial».

La cultura. El tema «cultural» es otro de los aspectos donde podemos advertir una activa participación de los negociadores avanzando sobre los aspectos culturales relacionados con el proceso de integración.

En forma similar a lo sucedido en el ámbito de la «educación» y de la «cooperación judicial», aunque algunos años después de aprobado el TA, se crea la «Reunión de Ministros de Cultura» (Decisión CMC No. 2/95).

Desde la visión institucional se observan algunos puntos interesantes en materia cultural, como la creación del Fondo Mercosur Cultural (Decisión CMC No. 38/10), o la designación de la Sede Permanente del MERCOSUR Cultural en Buenos Aires – República Argentina (Decisión CMC No. 11/06); o la creación de la Reunión de Ministros y Altas Autoridades sobre los derechos de los afrodescendientes (Decisión CMC No. 9/15); o de la Reunión de Autoridades sobre Pueblos Indígenas y su Plan de Acción (Decisiones CMC Nos. 14/14 y No. 45/14).

En cuanto a la expresión normativa en lo que podríamos denominar la «dimensión cultural» del MERCOSUR la primera manifestación se encuentra en el «Protocolo de Integración Cultural del MERCOSUR» por medio de la Decisión CMC No. 11/96.

A partir de este Protocolo han existido varias expresiones culturales orientadas a generar una «identidad cultural del MERCOSUR».

De dichas manifestaciones podemos destacar la aprobación: (i) del nombre, sigla, emblema y logotipo del MERCOSUR, y del Reglamento de Uso de los mismos (Decisión CMC No. 1/98 y No. 17/02); (ii) del día del MERCOSUR (Decisión CMC No. 2/00); (iii) del logo del Sello MERCOSUR Cultural (Decisión CMC No. 33/08) y de los criterios comunes de concesión del sello (Decisión CMC No. 30/09); (iv) de las reglas del izamiento de la bandera del MERCOSUR (Decisión CMC No. 19/10); (v) de la creación de la categoría de «Patrimonio Cultural del MERCOSUR», y de su Reglamento (Decisiones CMC Nos. 55/12 y 21/14); y por último (vi) de la creación de la Biblioteca Virtual del MERCOSUR (Decisión CMC No. 14/22).

En suma, otro expresión «social» en el ámbito del MERCOSUR, principalmente orientada a la creación de una identidad MERCOSUR desde lo cultural.

Los Derechos Humanos. Otro de los aspectos «sociales» más recientes ha sido el tratamiento de los «Derechos Humanos», sin perjuicio de las referencias realizadas en forma genérica en los Programas y Planes de Trabajo Generales y luego específicamente «sociales».

La primera referencia orgánica institucional se encuentra en la creación por parte de la Decisión CMC No. 40/04 de la «Reunión de Altas Autoridades sobre Derechos Humanos», que ocupa un espacio de coordinación integrado sobre políticas públicas de derechos humanos y que reúne a las principales autoridades en el tema y promueve la participación social.

En el ámbito de esta Reunión de Altas Autoridades y en el Área de Derechos Humanos de las Cancillerías, se crea el «Instituto de Políticas Públicas de Derechos Humanos» (Decisión CMC No. 14/09).

En lo normativo, se destaca en el año 2005 la aprobación del «Protocolo de Asunción» sobre «Compromiso con la promoción y protección de los Derechos Humanos del MERCOSUR» (Decisión CMC No. 17/05).

Sin mayores novedades en esta materia durante varios años, en el año 2015 se aprueban las directrices para una política de buenos tratos y prevención de la violencia como garantía de los derechos humanos de los niños, niñas y adolescentes en el MERCOSUR (Decisión CMC No. 7/15, y las directrices para una política de educación y cultura en Derechos Humanos en el MERCOSUR (Decisión CMC No. 8/15).

Por último, se puede destacar el Memorándum de Entendimiento suscrito por los EP sobre el intercambio de documentación para el esclarecimiento de graves violaciones a los derechos humanos (Decisión CMC No. 19/17).

Aún con la limitada participación del tema en la «agenda social» del MERCOSUR, no podemos dejar de reconocer que el tema de los «derechos humanos» forma parte de una historia compleja en los 4 Estados fundadores del MERCOSUR, por lo que lo actuado en este tema no deja de ser relevante y en ese sentido hay que destacarlo y valorarlo.

Los derechos de los ciudadanos. Antes de ingresar a la consideración del «Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR», corresponde señalar que de acuerdo al inventario o relatorio de los temas sociales desarrollados en los distintos Planes y Programas de Trabajo vistos, existen otros temas que también podrían ser considerados como «sociales» e ingresar al objeto de este artículo, los que por razones de espacio nos limitaremos a señalar a continuación destacando que algunos de ellos forman parte del mencionado «Estatuto».

La «libre circulación de personas» además de configurar una de las cuatro libertades características del estado de la integración catalogado por la doctrina como Mercado Común, ha sido una constante preocupación de los negociadores y centro de atención normativa desde los inicios del proceso de integración.

Con esa finalidad, ya en el año 1991 encontramos una Decisión que crea canales diferenciados en los puentes y aeropuertos para los pasajeros (ciudadanos nativos, nacionalizados o residentes en los Estados Partes) con la finalidad de facilitar la circulación regional (CMC No. 12/91), en el mismo sentido las Decisiones CMC No. 46/00 y No. 47/00 contemplan la instalación de canales privilegiados de entrada en aeropuertos para ciudadanos del MERCOSUR en la primera de las normas y para el Estado Plurinacional de Bolivia y la República de Chile en la segunda de ellas.

Relacionado con los «automotores» en forma específica varias Decisiones con objetivos similares a los indicados anteriormente se han venido aprobando, y a vía de ejemplo se destacan la Decisión CMC No. 14/95 que contiene un memorándum de entendimiento sobre el intercambio de información y asistencia recíproca sobre vehículos automotores y conductores de los Estados Partes, el Estado Plurinacional de Bolivia y la República de Chile, y en el año 2010 la Decisión CMC No. 53/10 y su modificación por la Decisión CMC No. 52/12 que crea la Patente MERCOSUR [28].

Los «documentos de viaje y visas» también han sido objeto de regulación por la Normativa MERCOSUR. La Decisión CMC No. 38/04 crea un documento provisorio; mientras que por la Decisión CMC No. 48/00 se acuerda la exención de visas entre los EP, y en el marco del comercio de servicios se crea la Visa MERCOSUR (Decisión CMC No. 16/03). Por último, en relación a este tema, las Decisiones CMC Nos. 18/08 y 14/11 se refieren a los documentos de viaje entre los EP y los EA existiendo un Acuerdo final sobre documentos de viaje y retorno de los EP y los EA por parte de la Decisión CMC No.46/12 con sus Acuerdos modificatorios en las Decisiones CMC Nos. 37/14 y 48/15.

La «integración fronteriza» también ha sido objeto de regulación entre los EP, desde el Acuerdo de Recife con un alcance aduanero, incorporándose luego el tránsito vecinal fronterizo por parte de la Decisión CMC No. 18/99 para los EP y No. 19/99 para el Estado Plurinacional de Bolivia y la República de Chile y sus respectivas reglamentaciones en las Decisiones CMC Nos. 14/00 y 15/00. Recientemente, se aprobó un Acuerdo sobre localidades fronterizas vinculadas (Decisión CMC No. 13/19).

Finalmente, merece una consideración especial en el marco de los aspectos de la ciudadanía el «Mecanismo de Cooperación Consular» entre los EP y el Estado Plurinacional de Bolivia y la República de Chile aprobado por la Decisión CMC No. 35/00. En el año 2019 se aprobó la Decisión CMC No. 3/19 que establece el «Acuerdo sobre el mecanismo de cooperación consultar» que si bien no se encuentra incorporada a todos los ordenamientos jurídicos nacionales de los EP representa un avance sustantivo en la cooperación y asistencia a los ciudadanos de los EP y EA.

Este relevamiento nos demuestra que el tema de la «ciudadanía» o del «ciudadano del MERCOSUR» ha formado parte de las negociaciones y ha obtenido una respuesta en sede normativa del bloque de integración regional.

V. El Estatuto de la ciudadanía del MERCOSUR

Ingresando al análisis del «Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR» la referencia al mismo se encuentra en la Decisión CMC No. 64/10 del 16 de diciembre del 2010 (cuyo texto fue actualizado por la Decisión CMC No. 32/17), en la medida que establece un «Plan de Acción» para la conformación progresiva de un «Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR» (en adelante ECM).

Allí los negociadores señalan en la parte introductoria de la norma MERCOSUR algunos fundamentos que se consideran esenciales en el desarrollo de la integración, y en ese sentido se destaca la necesaria «unión entre los puebles» y el «enfoque multidimensional de la integración», extremos plenamente compartibles, por lo que en plena conmemoración del vigésimo año de la firma del TA se proponen avanzar en la profundización de la «dimensión social y ciudadana del proceso de integración» reiterando los conceptos del Preámbulo del TA de un desarrollo sustentable con justicia, incorporando el término inclusión, social en beneficio de los nacionales de los EP del MERCOSUR.

Si bien se considera que los instrumentos existentes garantizan a los nacionales de los EP y a sus familias los derechos y libertades civiles, sociales, culturales y económicas, consideran necesaria la «consolidación» de un conjunto de derechos fundamentales y beneficios en favor de los nacionales de los EP, y por lo tanto se proponen establecer un Plan de Acción «para la conformación progresiva de un Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR» con la intención de implementarlo en el trigésimo aniversario de la firma del TA (Considerandos de la Decisión en vista).

Pues bien, hay dos aspectos relevantes de la parte introductoria de la Decisión en vista, el primero de ellos es el reconocimiento expreso de la «multidimensional de la integración», y en segundo lugar la distinción entre la «dimensión social» y la «dimensión ciudadana» del proceso de integración, lo que parece indicar que la dimensión ciudadana es parte de la social aunque incluye otros aspectos que no son exactamente de índole social, lo que en sustancia permite incluir y excluir distintas áreas temáticas en el «Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR» extremo que es dable comprobar en sede del Estatuto presentado en marzo del 2021.

La multidimensionalidad según resulta de la Decisión en vista y conforme a lo indicado en los Considerandos contempla acciones y medidas en: «materia política, económica, comercial, social, educativa, cultural, de cooperación judicial y en temas de seguridad», lo que luego se refleja en el contenido del «Estatuto».

Por su parte, de la parte resolutiva de la Decisión en vista se desprenden diversos elementos que van a condicionar el desarrollo del proceso de conformación del «Estatuto» y el contenido del mismo, esto es: (i) la aprobación de un Plan de Acción; (ii) la integración del Estatuto por un conjunto de derechos fundamentales y beneficios para los nacionales de los EP del MERCOSUR; (iii) la conformación del Estatuto en base a determinados objetivos que se encuentran en los Tratados fundacionales del MERCOSUR y la normativa derivada y que se describen brevemente como la implementación de una política de libre circulación de personas en la región; igualdad de derechos y libertades civiles, sociales, culturales y económicas para los nacionales de los EP del MERCOSUR; y por último la igualdad de condiciones de acceso al trabajo, a la salud, y a la educación.

Por lo tanto, y según lo que viene de verse, «la consolidación de los derechos fundamentales y beneficios de los nacionales de los Estados Partes» se hará en base a los Tratados fundacionales del MERCOSUR y a la normativa derivada de dichos Tratados y Protocolos en sede de los órganos decisorios del bloque de integración regional.

Allí también se señalan los «elementos» a ser considerados por los foros que se indican sobre la base -nuevamente- de determinados ejes temáticos, a saber: (1) circulación de personas; (2) integración fronteriza; (3) cooperación judicial y consular; (4) trabajo y empleo; (5) seguridad social; (6) educación; (7) transporte; (8) comunicaciones; (9) defensa del consumidor; y (10) derechos políticos y acceso de la ciudadanía a los órganos del MERCOSUR.

Nada se plantea en dicho Plan de Acción respecto a las modalidades de incorporación a esa agenda de derechos fundamentales y beneficios de la normativa proveniente del derecho derivado que se produzca luego de la «aprobación» del «Estatuto» lo que nos induce a pensar que los negociadores pensaron en una «norma abierta», aunque por la importancia de este extremo debió considerarse en forma expresa a fin de evitar una importante omisión en el propio Estatuto y las dificultades inherentes a la interpretación e integración de la normativa MERCOSUR.

Por último, el artículo 7 de la Decisión CMC No. 64/10 establece que el Plan de Acción deberá estar «íntegramente implementado» como un «Estatuto» en el 30º aniversario del MERCOSUR, esto es, en el mes de marzo del año 2021.

Asimismo, y del punto de vista formal, se dispone que el «Estatuto de la Ciudadanía», «podrá ser instrumentado mediante la firma de un protocolo internacional que incorpore el concepto de “Ciudadano del MERCOSUR” y forme parte del Tratado de Asunción».

La transcripción casi literal de estos aspectos de la Decisión en vista, importan sobremanera porque en definitiva son los indicadores o lineamientos de lo que luego necesariamente iba a formar parte y en definitiva así fue del contenido del «Estatuto» y a partir de ello su «status jurídico».

Pues bien, sobre esas bases conceptuales, el 26 de marzo de este año (2021), se ha dado a luz al «Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR (ECM)».

Decimos ha dado a luz, porque con esa particular característica del MERCOSUR de carecer de precisión jurídica en el dictado de la Normativa MERCOSUR presumiblemente se le ha concedido vigencia formal a dicho Estatuto al amparo de lo dispuesto en la Decisión CMC No. 64/10, y si bien se trata de una recopilación de normas MERCOSUR existentes y en la mayoría de los casos vigentes a nuestro criterio, debió haberse aprobado en forma expresa por el órgano político del proceso de integración, esto es, el Consejo del Mercado Común a través de una Decisión, oportunidad en la cual se contemplarían aspectos vinculados con el ámbito de aplicación, la situación de las normas cuya vigencia se encuentra en trámite, la Normativa MERCOSUR que fuera aprobada con posterioridad en el tiempo a esta presentación, entre otros aspectos necesarios en el marco de este importante instrumento en la profundización del proceso de integración .

En el sentido antes indicado la «presentación» del referido «Estatuto» nos ilustra acerca de su alcance, finalidad, y contenido, aunque no se encuentra respaldado por ninguna norma jurídica que le conceda «status jurídico» en el ámbito del MERCOSUR (i.e. Decisión del CMC por la naturaleza de su contenido) o en el ámbito internacional (i.e. Protocolo Adicional al TA, Acuerdo, etc.).

Se nos podrá decir que el contenido del mismo no va más allá de una recopilación de «Normas MERCOSUR» ya aprobadas y ordenadas según la Normativa MERCOSUR de rango internacional y nacional de los Estados Partes.

Sin embargo, ello es más aparente que real dado que el «Estatuto» presentado al determinar su ámbito de aplicación y los titulares de los derechos y obligaciones en la Introducción debió concederle otro respaldo jurídico que fuera más allá de la Decisión CMC No. 64/10 siguiendo el temperamento expresado en la parte final del artículo 7 de la referida Decisión.

En el sentido antes indicado, en la «Introducción» del Estatuto, se señala que se trata de una «conformación progresiva de un Estatuto de la Ciudadanía», que él «(…) Estatuto es un instrumento dinámico que será actualizado en la medida que nuevos derechos y beneficios sean reconocidos por las normas del MERCOSUR», y que «(…) existen otras ya incluidas en las normas aprobadas y en los acuerdos suscriptos que se espera puedan incluirse prontamente en el Estatuto una vez que dichas normas y acuerdos entren en vigor».

Pues bien, a nuestro criterio debió regularse en forma expresa otro respaldo formal y jurídico que no fuera la simple «inclusión» de varias de las normas que se incluyen en los 10 ejes temáticos y que no se encuentran vigentes, al igual que la situación de las nuevas normas MERCOSUR que se aprueben de ahora en adelante y que tengan relación con las áreas temáticas del Estatuto.

La misma situación se plantea con el ámbito de aplicación, ya que desde la Introducción se señala que la profundización de la dimensión social y ciudadana del proceso de integración a los fines de lograr un desarrollo sustentable con justicia e inclusión social, se aplica a «(…) en beneficio de los nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR», y este alcance del Estatuto se reitera al afirmar: «El Estatuto contempla derechos y beneficios en favor de los nacionales, ciudadanos y residentes de los Estados Partes del MERCOSUR, contemplados en el acervo jurídico vigente del MERCOSUR (…)».

No obstante ello de la lectura de la normativa vigente en el MERCOSUR e incorporada en el Estatuto encontramos normas que comprenden a la República de Chile y el Estado Plurinacional de Bolivia, y en alguna situación a los Estados Asociados lo que va más allá del ámbito de aplicación del Estatuto conforme a lo indicado en la Introducción.

La seguridad jurídica es un valor inapreciable en las relaciones económicas y comerciales, pero también lo es en el relacionamiento social entre los particulares, y creo que este Estatuto debió respetar una mínima y elemental forma jurídica que además se encuentra prevista, en forma facultativa, en la parte final del artículo 7 de la Decisión CMC No. 64/10 según hemos transcripto anteriormente.

El «Estatuto de la Ciudadanía», se presenta como una recopilación de normas jurídicas («consolidación») ordenadas de acuerdo a sus fuentes jurídicas en: (i) los Tratados internacionales, esto es los Protocolos y Acuerdos; y (ii) la normativa emanada de los órganos decisorios del MERCOSUR, esto es, las Decisiones del CMC; las Resoluciones del GMC; y las Directivas de la CCM.

Pues bien, a partir de la categorización anterior y siguiendo los 10 (diez) ejes temáticos establecidos en la Decisión CMC No. 64/10, el contenido de la recopilación de normas en el Estatuto se ordenan siguiendo en cada caso un orden temático y cronológico de las normas incluidas de acuerdo a los criterios que se indican a continuación:

  • (i) los Textos fundacionales del MERCOSUR, con la enumeración de dichos textos;
  • (ii) los Acuerdos vinculados al ECM (estado de vigencia al 26/03/2021);
  • (iii) la Normativa MERCOSUR vinculada al ECM (estado de vigencia al 26/03/2021); y por último
  • (iv) otros instrumentos del MERCOSUR vinculados al ECM.

A nuestro criterio dentro de los ejes temáticos que contiene el ECM varios de ellos tienen directa relación con lo que hemos caracterizado como «dimensión social» del MERCOSUR pero como hemos destacado oportunamente el contenido del ECM incluye otros aspectos que el propio Estatuto considera «dimensión ciudadana», y que también presenta en algunas de las normas incluidas una relación con aspectos comerciales y económicos (i.e. arbitraje; integración fronteriza; circulación de personas; comunicaciones; trabajo y empleo; seguridad social; transporte) o con aspectos políticos (i.e. derechos políticos y acceso de los ciudadanos a los órganos del MERCOSUR).

Por último, estas breves y primarias apreciaciones sobre el ECM, tienen como única finalidad situar dicho Estatuto en relación al contenido de este artículo sobre la «dimensión social» del MERCOSUR, y naturalmente requieren un mayor desarrollo y profundidad que por las razones indicadas no serán objeto de atención en este artículo.

VI. Conclusiones

De lo expuesto a lo largo de este artículo se puede concluir que los procesos de integración, independientemente de su grado de profundidad en cuando a las modalidades contempladas normativamente o por parte de la doctrina especializada, deben cumplir necesariamente con un «presupuesto social», esto es, atender al interés de la colectividad so pena de perder legitimidad en su accionar.

Lo expresado en términos generales, también adquiere validez o pertinencia cuando el objetivo o finalidad del mecanismo de integración es de carácter comercial o económico, y ello porque en la naturaleza de los Acuerdos Preferenciales de Comercio los aspectos sociales también se encuentran naturalmente involucrados en su adecuado desarrollo generando un «entramado social» en la sociedad civil de los Estados Partes o Miembros.

Es notorio que cualquier proceso de integración en un plano valorativo no puede ser ajeno a los aspectos sociales que lo comprenden, dado que la «agenda social» forma parte del núcleo de las negociaciones y decisiones adoptadas pudiendo adquirir una relevancia tal, que configure una «dimensión social» en el marco de dicho proceso.

Los aspectos sociales que se encuentran considerados en el marco de un proceso de integración a su vez pueden servir de indicadores del alcance y la calidad de los resultados obtenidos en el desarrollo del mismo.

Acá se puede desarrollar una relación directa entre aquellos mecanismos de integración simples o de menor complejidad que tienen menos efectos en los individuos integrantes de la sociedad civil de los Estados participantes del proceso, con aquellos procesos más complejos y más profundos en sus alcances, donde los individuos pueden resultar más beneficiados por los impactos en el desarrollo del esquema de integración.

Vale decir, del punto de vista sociológico, la búsqueda de una afinidad y solidaridad por la existencia de determinadas normas que consagran valores comunes e identidad puede lograr un «entramado social» consciente de la importancia del mecanismo de integración en el desarrollo económico y comercial con justicia e inclusión social, porque en definitiva son los ciudadanos de los Estados Partes o Miembros integrantes de la sociedad civil de cada uno de ellos los «sujetos originales» y «protagonistas» de la integración.

Se trata en sustancia de un sentimiento de afinidad del individuo al colectivo en el marco de un proceso de integración, y ello desde una «agenda social» profunda y adecuada a las necesidades de los integrantes de ese colectivo que va más allá de lo territorial y que se encuadra en lo social desde lo cultural.

Naturalmente los Estados Partes o Miembros se integran o asocian con distintas finalidades (i.e. políticas, económicas, comerciales, etc.) pero además de los intereses propios de los objetivos perseguidos en la integración o asociación siempre se encuentra dentro de la finalidad la mejora de la calidad de vida de sus habitantes.

Pues bien, luego de estas apreciaciones generales, en el presente artículo hemos afirmado y procurado fundamentar la «multidimensionalidad» del MERCOSUR y especialmente la existencia de una «agenda social» que podría dar mérito a considerarla como la confirmación de la existencia de una verdadera «dimensión social» del MERCOSUR.

En efecto, sin perjuicio de que se puede afirmar sin hesitación alguna que el objetivo original y principal del proceso de integración denominado «Mercado Común del Sur», es la constitución de una modalidad de integración regional con las características de un «Mercado Común», lo que en buen romance los negociadores y los Estados fundadores establecieron con precisión en el artículo 1 del Tratado de Asunción y que han venido reiterando y reafirmando pese a los altibajos en su desarrollo y profundización a lo largo de estos 30 años de vigencia del «TA».

Hemos categorizado esa impronta central del proceso de integración como su dimensión económica y comercial en el marco del sistema multilateral de comercio del GATT/OMC. Dado su carácter evolutivo y gradual la finalidad señalada continúa en su desarrollo en la actualidad con expectativas ciertas en el horizonte, algunas producto de la necesidad, otras de la oportunidad y en las más de la convicción en las virtudes del fenómeno de la integración.

Naturalmente los aspectos políticos no son ajenos a esta «proceso de integración» y tal cual señalamos en el cuerpo de este artículo además de la coyuntura histórica de un retorno paulatino al sistema democrático por parte de los «Estados fundadores» el mismo reconoce una naturaleza política en su concepción y habilitación constitucional por parte de los gobiernos de turno y en su desarrollo y funcionamiento a lo largo del tiempo.

Sin embargo el MERCOSUR fue más allá de esa «dimensión política» que podríamos tildar de natural y propia de cualquier mecanismo de integración, y avanzó en aspectos sustantivos del punto de vista orgánico y normativo y en el capítulo respectivo hemos procurado fundamentar dicha afirmación.

Como complemento de estas dimensiones que representan la finalidad económica y comercial del proceso y la naturaleza política del mismo, hemos desarrollado la evolución programática, orgánica institucional y normativa de una «agenda social» del MERCOSUR con el objetivo de poder fundamentar la existencia de una «dimensión social» propia del bloque regional que trasciende una «agenda social» puntual y específica.

Al respecto, y sin perjuicio de los aspectos generales del tema hemos optado para relevar dentro de la dimensión social del MERCOSUR, las áreas educativas, jurisdiccionales, culturales y de derechos humanos al considerar que las mismas son las más significativas desde la óptica social.

En ese sentido y del contenido de este artículo, surge en forma clara que en el proceso evolutivo de este mecanismo de integración los negociadores y como consecuencia de los resultados de sus negociaciones, los Estados Partes en su actuación en sede de los órganos decisorios han perseguido el cumplimiento de aquellos principios orientadores consagrados en el Preámbulo del TA, esto es: «(…) unión entre sus puebles…mejora de las condiciones de vida (…) .acelerar sus procesos de desarrollo económico con justicia social».

No menos cierto es que en algunas etapas de este proceso evolutivo de naturaleza intergubernamental los EP han priorizado sus propios intereses por sobre los intereses comunes, y ello principalmente en los aspectos comerciales y económicos, aunque en esa suerte de evolución gradual de los aspectos sociales siempre ha existido una visión común al considerarlos como uno de los elementos necesarios para fortalecer el proceso de integración, aportar a la superación de las asimetrías entre los EP, y promover el desarrollo humano integral.

La «agenda social» es sumamente amplia conforme a lo edictado por la Normativa MERCOSUR y si bien nos hemos dedicado a algunos temas puntuales, ello no implica que otros temas como la «seguridad regional», la «seguridad social»; la «integración fronteriza»; así como el «trabajo y el empleo»; o la «defensa del consumidor», etc., participan válidamente de lo que hemos denominado en principio la «agenda social» y que conforman en última instancia la «dimensión social del MERCOSUR».

Razones de tiempo y espacio, nos llevan a dejar para otra oportunidad su consideración, al igual que la profundización de las áreas temáticas que fueron objeto de relevamiento desde su institucionalidad orgánica y normativa.

Por último, consideramos importante realizar algunas breves referencias al Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR, dado que si bien el enfoque del mismo se encuentra en la denominada por el Estatuto «dimensión ciudadana», se trata de un avance en la conformación de una conciencia mercosureña por parte de los ciudadanos del MERCOSUR.

Notas:

[1] Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros, Tarifas y Comercio (GATT) – Organización Mundial de Comercio (OMC).

[2] La parte final del párrafo segundo del Preámbulo del Tratado de Asunción, se refiere a que el objetivo planteado en el Tratado, se hará con base en los «principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio».

[3] Los Acuerdos de Alcance Parcial se encuentran contemplados en el Tratado de Montevideo de 1980, y se definen como: «Aquellos en cuya celebración no participa la totalidad de los países miembros y propenderá a crear las condiciones necesarias para profundizar el proceso de integración regional mediante su multilateralización. Los derechos y obligaciones que se establezcan en los Acuerdos de Alcance Parcial regirán exclusivamente para los países miembros que los suscriban o que a ellos se adhieran» (artículo 7 del TM80). Por su parte, dicho Tratado categoriza a los Acuerdos de Alcance Parcial en función de su finalidad, siendo en el caso del MERCOSUR un Acuerdo de Complementación Económica (artículo 8 y 11 del TM80, que se definen como aquellos que «Tienen como objetivos, entre otros, promover el máximo aprovechamiento de los factores de la producción, estimular la complementación económica, asegurar las condiciones equitativas de competencia, facilitar la concurrencia de los productos al mercado internacional e impulsar el desarrollado equilibrado y armónico de los países miembros. Estos acuerdos se sujetarán a las normas específicos que se establezcan al efecto»).

[4] La Secretaría Administrativa del MERCOSUR, actualmente se denomina Secretaría del MERCOSUR, y ello a partir de la asignación de cometidos técnicos.

[5] En la actualidad y de acuerdo con lo dispuesto en la Decisión CMC No. 19/19, se está procediendo a una adecuación de la estructura institucional de los órganos secundarios del MERCOSUR.

[6] El artículo 16 del TA establece en forma expresa que «Durante el período de transición las decisiones del Consejo del Mercado Común y del Grupo Mercado Común serán tomadas por consenso y (…)» y en el mismo sentido y referido a los órganos del MERCOSUR se encuentra en el artículo 37 del Protocolo de Ouro Preto para dichos órganos y la Comisión de Comercio del MERCOSUR.

[7] Se trata del Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica (AP-CE) No. 18 que en la actualidad cuenta con más de 200 Protocolos Adicionales al mes de noviembre de 2021.

[8] El MERCOSUR, se ha caracterizado por generar Planes de Acción y Programas de Trabajo de alcance general (a vía de ejemplo, el Cronograma de Las Leñas – Decisión CMC No. 1/92; el Programa de Acción MERCOSUR 2000 – Decisión CMC No. 9/95; el «Relanzamiento del MERCOSUR» en el año 2000; o el Programa de Trabajo del MERCOSUR 2004-2006 – Decisión CMC No. 26/03), hasta el año 2010, oportunidad en la que los Programas se comenzaron a elaborar en las distintas áreas temáticas e institucionales.

[9] Ver Decisiones CMC No. 7/94; No. 19/94; No. 16/96 y Protocolo Adicional 9 – AAP 18 (Sector Azucarero) y Decisiones CMC No. 7/94; Dec. 29/94; 21/97; 70/00; 4/01 y Protocolo Adicional 31 – AAP 18 (Sector Automotriz).

[10] La Unión Aduanera implica la existencia de un Arancel Externo Común; la eliminación del doble cobro del AEC; la distribución del AEC, un Código Aduanero Común, entre otros instrumentos de política comercial propios de esta modalidad de la integración.

[11] A título de ejemplo, véase la Declaración Presidencial sobre Diálogo Político de la reunión celebrado en el Potrero de los Funes (San Luis) República Argentina en el año 1996, o la Declaración Presidencial sobre el Compromiso Democrático en MERCOSUR, acompañada por el Protocolo de Adhesión de Chile y Bolivia a dicha Declaración.

[12] A título de ejemplo, véase el Preámbulo del Acuerdo MERCOSUR – Chile; o en el articulado del Acuerdo Marco Interregional de diciembre de 1995 entre la CEE (Unión Europea) donde se establece la cláusula de compromiso democrático que permite denunciar la violación y expulsar al Estado infractor.

[13] Obra citada en el trabajo de DI PIETRO PAOLO, s.f.

[14] Con relación a las prórrogas del «Cronograma» se encuentran las Decisiones CMC No. 33/92; 48/92; 1/93; 4/93; 9/93.

[15] En forma coincidente con este nuevo Programa de Acción, el MERCOSUR no alcanzó la meta propuesta en el artículo 1 del TA (31 de diciembre de 1994), y se produjo el «ingreso» del proceso de integración a la Unión Aduanera.

[16] En los años 2004 y 2005 se prorrogaron algunos plazos contenidos en el Programa de Trabajo.

[17] A esos efectos se puede ver la Decisión CMC No. 36/10 y su actualización a través de las Decisiones CMC No. 8/16; 18/19; y 8/20.

[18] En el año 2010 la Decisión CMC No. 65/10 creó la Unidad de Apoyo a la Participación Social (UPS) en el ámbito del Alto Representante General del MERCOSUR, y al ser derogada esta figura jurídica, la UPS se asigna a la SM (Decisiones CMC No. 6/17 y 30/17).

[19] Con relación a este punto, la Decisión CMC No. 56/12 establece los criterios para el funcionamiento de la Cumbre Social del MERCOSUR mientras que la Decisión CMC No.2/13, regula los términos de la Rendición Social de Cuentas del MERCOSUR.

[20] La referencia a los órganos dependientes, algunos vigentes otros derogados, se encuentra en el Comité de Coordinación Regional, del cual dependen los Comités Regionales: Coordinadores de Áreas (Básica, Tecnológica y Superior); el Comité Gestor del Sistema de Información y Comunicación; el Comité Asesor del Fondo Educativo del MERCOSUR; la Red de Agencias Nacionales de Acreditación; la Comisión Regional Coordinadora de Formación Docente.

[21] Luego se destacan el «Plan Trienal y Metas del Sector Educacional» (Decisión CMC No. 13/98); el «Plan de Acción del Sector Educativo 2001-2005» (Decisión CMC No. 15/01); el «Plan de Acción del Sector Educativo 2011-2015» (Decisión CMC No.20/11).

[22] En esta instancia importa señalar el «Acuerdo sobre gratuidad de visados para estudiantes y docente de los Estados Partes del MERCOSUR» (Decisión CMC No. 21/06).

[23] Para seguimiento de estudios de posgrado en las Universidades de los EP (Decisión CMC No. 8/95); para la formación de recursos humanos a nivel de posgrado entre los EP (Decisión CMC No. 9/96); para la prosecución de estudios de posgrados en las Universidades de los países del MERCOSUR.

[24] Para el ejercicio de actividades académicas entre los EP y EA (Decisión CMC No. 4/99 y 5/99); el reconocimiento de títulos de grado en educación superior en el MERCOSUR (Decisión CMC No. 7/18).

[25] Para el ejercicio de la docencia en la enseñanza del español y portugués en los EP (Decisión CMC No. 9/05).

[26] En el marco de esta organización se encuentra la Unidad Técnica de la Educación (en la Secretaría del MERCOSUR) en apoyo al Sector Educativo del MERCOSUR (SEM) y de la Reunión de Ministros de Educación (RME).

[27] A este Protocolo se adhirieron el Estado Plurinacional de Bolivia y la República de Chile en el año 2002 (Decisión CMC No. 8/02)

[28] A título informativo, el régimen establecido ha sido reglamentado por las Resoluciones del GMC Nos. 14/11 y 25/11 – cronograma 32/14 – patente y sistema de garantías; y 12/17 – modificatoria de la 32/14.

VII. Bibliografía

  • ARBUET VIGNALI, H. (2004). Las Claves Jurídicas de la Integración. En los sistemas del MERCOSUR. Santa Fe: Editorial Rubinzal-Culzoni.

  • DI PIETRO PAOLO, L.J. (s.f.). La dimensión social del MERCOSUR. Recorrido institucional y Perspectivas. FLACSO.

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Sobre el Autor

Jorge Fernández Reyes

Doctor en Derecho y Ciencias Sociales | Director del Máster en Integración y Comercio Internacional y del Postgrado en Comercio Internacional | Profesor Titular de la Universidad de Montevideo | Uruguay

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