| ARTÍCULO

La relación MERCOSUR-Unión Europea. Una perspectiva político-institucional

The Mercosur-European Union Relationship. A Political-Institutional Perspective

La relation Mercosur-Union Europénne. Une perspective politico-institutionnelle

Palabras clave: integración regional, MERCOSUR, UE, política institucional

Keywords: regional integration, MERCOSUR, EU, institutional policy

Mots clés: intégration régionale, MERCOSUR, UE, politique institutionnelle

Citar este artículo

Cerdeira, Juan José (2019). La relación MERCOSUR-Unión Europea. Una perspectiva político-institucional. Derecho y Economía de la Integración n. 7, pp. 37-57. https://juri-dileyc.com/la-relacion-mercosur-union-europea-una-perspectiva-politico-institucional/

Resumen

En el siguiente trabajo se presentará un abordaje político jurídico de la relación entre el MERCOSUR y la Unión Europea, a través de los años, hasta el recientemente concluido Acuerdo bi-regional y se tomará cuenta de los desafíos y posibilidades que dicha relación planteará. Se tomarán los pasos transitados, avances alcanzados y dificultades enfrentadas durante el desarrollo de la relación. Se enfatizará el estudio hacia un enfoque que privilegie el centro de atención en las fortalezas y debilidades político-jurídicas del proceso, haciendo especial hincapié en el papel de las instituciones ejecutoras, con miras a focalizar las problemáticas sensibles de la relación y las perspectivas que puedan surgir para el desarrollo futuro. Se focalizará principalmente sobre aquellos factores desde una perspectiva multidimensional de la «cooperación» y del «diálogo político». El análisis que se desarrollará corresponde al de un estudio que mantuvo y plantea un constante movimiento, justamente por el ritmo incesante de cambios y adaptaciones que vienen impactando a ambos bloques desde la perspectiva político-económica en el contexto global. Asimismo, se tomarán en cuenta una serie de acontecimientos tanto externos como internos que han impactado en la relación bi-regional, que continúan haciéndolo, y que son los que se deberán tener en consideración para extraer conclusiones y efectuar una serie de propuestas que sirvan para potenciar la relación hacia futuro.

Abstract

The following work will present a legal political approach to the relationship between MERCOSUR and the European Union, over the years, until the recently concluded bi-regional agreement and account for the challenges and possibilities that such relationship will pose. The steps taken, progress achieved and difficulties faced during the development of the relationship will be taken. The study will be emphasized towards an approach that privileges the focus on the political-legal strengths and weaknesses of the process, with special emphasis on the role of the executing institutions, with a view to focusing on the sensitive issues of the relationship and the perspectives that may arise for future development. It will focus mainly on those factors from a multidimensional perspective of «cooperation» and «political dialogue». The analysis that will be developed corresponds to that of a study that maintained and poses a constant movement, precisely because of the incessant rhythm of changes and adaptations that have been impacting both blocks from the political-economic perspective in the global context. Likewise, a series of external and internal events that have impacted the bi-regional relationship, which continue to do so, and which are the ones that should be taken into account to draw conclusions and make a series of proposals that serve to take into account strengthen the relationship towards the future.

Résumé

Le présent travail a pour prétention de présenter une approche politico-juridique des relations entre le Mercosur et l’Union Européenne depuis ses origines jusqu’à l’accord birégional récemment conclu. Il rendra compte des défis et des possibilités que ces relations poseront. Les mesures prises, les progrès accomplis et les difficultés rencontrées au cours du développement de la relation seront analysés. L’étude privilégiera une approche qui se focalisera sur les forces et les faiblesses politico-juridiques du processus, tout en mettant un accent particulier sur le rôle des institutions d’exécution, en vue de concentrer les problèmes sensibles de la relation et les perspectives qui peuvent se poser pour un développement futur. Il se concentrera principalement sur ces facteurs dans une perspective multidimensionnelle de «coopération» et de «dialogue politique». L’analyse qui sera développée correspond à celle d’une étude qui a maintenu et pose un mouvement constant, précisément en raison du rythme incessant des changements et des adaptations qui ont affecté les deux blocs du point de vue politico-économique dans le contexte mondial. De même, une série d’événements externes et internes, qui ont eu un impact sur les relations bi régionales, et qui continuent de le faire, seront pris en compte pour tirer des conclusions et faire une série de propositions qui serviront à renforcer la relation vers l’avenir.

Fecha de recepción: 27 de mayo de 2019. Fecha de aceptación: 15 de julio de 2019.

Juan José Cerdeira

Doctor en Derecho Internacional (UNA) | Profesor de Derecho Internacional Privado en la U.B.A.  y en la Universidad de Flores | Profesor de Derecho de la Integración en diversas instituciones nacionales y extranjeras

Argentina

NOTA. La investigación que da origen a este trabajo ha sido posible merced a la «beca de investigación Ginés de los Ríos», otorgada a académicos e investigadores de instituciones destacadas, por la Universidad de Alcalá de Henares. España Año 2018, durante el período febrero-marzo. Cabe un especial reconocimiento al inestimable consejo, orientación y acompañamiento del Catedrático Profesor Doctor Carlos Molina del Pozo, a sus clases magistrales y su inestimable apoyo en el transcurso del trabajo y la investigación.

1. Introducción

El presente trabajo propone un análisis político jurídico de la relación entre el MERCOSUR y la Unión Europea, a través de los años y que recientemente ha concluido en un nuevo Acuerdo bi-regional que abre una serie de desafíos y posibilidades hacia el futuro del vínculo.

La propuesta que será objeto del presente apuntará principalmente a relevar los pasos transitados, avances alcanzados y dificultades enfrentadas durante el desarrollo de la relación, con el fin de brindar un panorama que devino en el actual Acuerdo y la necesidad de valorar su proyección hacia el futuro, más allá de la reciente concreción del texto del Acuerdo bi-regional.

Cabe señalar que el vínculo económico comercial, que suele considerárselo el motor de los procesos de integración regional, será tomado en el presente trabajo, sólo como una parte del análisis, enfatizando más el estudio hacia un enfoque que privilegie el centro de atención en las fortalezas y debilidades político jurídicas del proceso, haciendo especial hincapié en el papel de las instituciones ejecutoras, con miras a focalizar las problemáticas sensibles de la relación y las perspectivas que puedan surgir para el desarrollo futuro del vínculo en el campo bi-regional o como consecuencia del Acuerdo.

El motivo de la actual perspectiva de abordaje pretende superar la confidencialidad con que se ha manejado la última etapa de la negociación y poner en valor el acervo conseguido a través de los años de relación en los diferentes campos de trabajo para intentar desentrañar los grandes retos que tiñeron la negociación y que ameritaron el excesivo sigilo con que se manejó el proceso de debate.

De todas formas, de acuerdo a información que pudo ser recabada en ámbitos oficiales o en disertaciones en las que participaron algunos de los negociadores del Acuerdo, se pudo tomar conocimiento que, en líneas generales, en la última etapa, se trabajó en base a las pautas ya acordadas en la ronda de encuentros de los años 2010/2012 especialmente en lo que refiere a los «ejes» de «Cooperación» y «Diálogo político», que se esbozarán más adelante.

En el recorrido y análisis de los diferentes aspectos de la relación, se hará una reseña de los argumentos técnicos, de cooperación y también los económico comerciales, pero focalizando el abordaje en aquellos factores «considerados» político jurídicos de la relación, aproximación y enfoque que llevará a detectar otras cuestiones «no palpables a simple vista» que se infieren de los resultados alcanzados en el marco del Acuerdo cerrado. Tomando en consideración todos los factores analizados en conjunto (a nivel local, regional y global), se podrán explorar las variables de lo que fue la negociación desde una perspectiva multidimensional de la «cooperación» y del «diálogo político».

Como podrá apreciarse, el ángulo de análisis no se circunscribirá solamente a los debates, respecto al tema económico comerciales, con detenimiento en cuestiones como pueden serlo los subsidios, las cuestiones arancelarias o paraarancelarias, las patentes, los cupos o cuotas en materia agrícola ganadera, sino que habrá una mayor dedicación en contemplar en qué medida la relación entre ambos actores puede facilitar la apertura de mercados y posibilidades de ambos esquemas de integración, por una lado, y generar un espacio de aportes para la mejora estructural e institucional que redunde en definitiva en crecimiento económico y aumento de la calidad de vida de los habitantes de ambos espacios.

El análisis que se desarrollará corresponde al de un estudio que mantuvo y plantea un constante movimiento, justamente por el ritmo incesante de cambios y adaptaciones que vienen impactando a ambos bloques desde la perspectiva político-económica en el contexto global.

En el presente trabajo se tomarán en cuenta una serie de acontecimientos tanto externos como internos que han impactado en la relación bi-regional, que continúan haciéndolo, y que justamente son los que se deberán tener en consideración para entender la evolución del vínculo y que servirán para extraer conclusiones y efectuar una serie de propuestas que sirvan para potenciar la relación hacia futuro.

2. La influencia de los factores externos e internos

Al momento de abordar el desarrollo del presente vínculo, cabe señalar que se hará desde una perspectiva que tome en cuenta como referencia la evolución del proceso que parte de un punto inicial básico de planeamiento y que se dirige al cumplimiento de metas u objetivos.

Se entiende que ese camino se contemplará la evolución de la relación dentro de los procesos mercosureño y europeo, la interdependencia estructural entre ambos que coinciden en provenir de un plan de interacción programada que supone una planificación inicial que se concretará o no, según las influencias que, desde la realidad cotidiana lo impactan. En definitiva, lo realmente importante es la «interdependencia creciente de los miembros participantes en el proceso de integración, donde las instituciones serán los medios para el cumplimiento del fin perseguido, y donde las instituciones justamente serán las encargadas de ejecutar el plan en la realidad» (FOHS, 2019).

Entre los factores externos más relevantes que afectaron la relación a lo largo de los años, se podrían citar, como ejemplos: «el efecto tequila de 1995 el panorama posterior al 11 de septiembre debido al atentado a las torres gemelas y la crisis económica-financiera mundial del 2008-2012. Todos estos acontecimientos motivaron imperativos de seguridad y negociaciones comerciales múltiples» (TOKATLIAN, 2012).

Otro factor externo que influyó fue el nuevo paradigma económico comercial asumido por los EE.UU., tras la asunción del nuevo presidente americano y en la consecuente adopción de un criterio proteccionista en su economía, a la par de la salida del Acuerdo Transpacífico primero, el estancamiento del Transatlántico después y la renegociación que vivió recientemente el NAFTA.

Todos estos factores han hecho que los otros grandes del comercio mundial (Unión Europea, Rusia, China) exploraran o renovaran su horizonte de perspectiva hacia la búsqueda de nuevos mercados, donde los países del sur de América siempre estuvieron en la mira de la Unión, principalmente por una comunidad de valores históricos y culturales comunes (FERRERO WALDNER, 2012).

Cabe señalar que existieron también, otros factores en el interior de cada bloque que también afectaron el proceso integrador bilateral, como por ejemplo, los déficits que aquejaron a varios países de la Unión a partir del 2010 y los salvatajes que se instrumentaron, las crisis migratorias y la ola de refugiados producto de las guerras, las hambrunas africanas y las consecuencias del Brexit, que provocaron cambios profundos en los intereses en negociación y que debieron tenerse en cuenta a la hora de encarar mecanismos que permitan enfrentarlos en sus manifestaciones futuras en el marco del desarrollo del Acuerdo.

Por su parte, en lo que se refiere al MERCOSUR, es menester hacer una reflexión para aclarar que si se toma como fecha de inicio de la relación MERCOSUR / Unión Europea, a los años 90, años en que el MERCOSUR daba sus primeros pasos, se detecta una primera asimetría que es, que el esquema europeo contaba con unas instituciones más consolidadas o en franco proceso de solidificación, y el MERCOSUR se encontraba con un nivel muy incipiente de institucionalización.

Es por eso que una de las primeras pautas del acercamiento entre ambos esquemas data del año 1992, en que la mira estuvo puesta en avanzar, justamente, hacia una mayor institucionalización mercosureña como requisito para poder vislumbrar algún tipo de acercamiento o interacción con la Unión. Uno de los resultados a esa necesidad, puede palpársela en la conclusión del Tratado de Ouro Preto [1], a fines de 1994 en donde justamente se institucionaliza el Mercado Común del Sur (MERCOSUR).

Prosiguiendo, desde la perspectiva mercosureña, cabe señalar que los cambios de color político de los gobiernos que se sucedieron en los países que lo integran, fueron factores que han impactado notablemente en las políticas económico-comerciales que han encarado. Así pudo advertirse que, de una primera orientación de características liberales en los años 90 entre los cuatro miembros fundadores del MERCOSUR, se pasó a una visión más populista y nacionalista en la década siguiente y una nueva vertiente aperturista al momento de la conclusión del Acuerdo.

En consecuencia, las instituciones de estos países han resultado más permeables a estas tendencias, con la consecuente afectación a la credibilidad, la confianza y la economía en general, en especial la referente a uno de los factores determinantes de cualquier proceso de integración, que tiene que ver con la inversión.

Como ejemplo de estos vaivenes basta recordar, la suspensión del Paraguay como Estado Parte tras una crisis político institucional en dicho país [2] y la consecuente entrada de Venezuela al bloque, aún sin contar con el aval de esa nación que estaba suspendida.

La vuelta del Paraguay al MERCOSUR, posteriormente, cuando los otros Estados Parte consideraron restablecido el orden democrático, no estuvo exenta de dificultades e inconvenientes, que aún hoy subsisten respecto a la normativa y Acuerdos aprobados en ese interregno. Efectivamente toda la documentación e instrumentos jurídicos aprobados durante la «suspensión» de Paraguay en el bloque regional fueron revisados en su totalidad por una Comisión convocada al efecto y en la mayoría de los casos refrendada o vuelta a firmar, pero ya con el Paraguay reincorporado.

Un tema no menor fue que durante el interregno de la «suspensión» del Paraguay, fue aprobada la incorporación de la República Bolivariana de Venezuela al bloque, Estado que había solicitado la incorporación pero que justamente faltaba la ratificación del parlamento paraguayo para su incorporación plena [3].

Luego que la República del Paraguay se reintegra al bloque, y más allá de la lógica revisión de la documentación que debió hacerse, un tema no menor resultó ser la necesaria ratificación del Parlamento paraguayo a la entrada de Venezuela, que se había producido en su ausencia y con el aval de los otros 3 socios. Finalmente, el Paraguay presta su consentimiento a la incorporación de Venezuela al MERCOSUR y éste comienza a ser un bloque de 5 Estados Plenos, sin perjuicio del período de gracia que se le concede a Venezuela para que incorpore a su legislación del acervo normativo consolidado, especialmente los considerados «tratados fundacionales».

Un tiempo después la situación se invierte y atento los cuestionamientos que comienzan a hacerse a Venezuela con relación al respeto a los «derechos humanos» y a la «calidad democrática» de su gobierno, sumados a la falta de incorporación de la normativa exigida para su incorporación plena en los tiempos comprometidos, hacen que sea entonces Venezuela quien resulta «suspendida» hasta tanto regularice su situación institucional [4].

De esa manera, volvieron a ser los cuatro fundadores, los miembros plenos, sin perjuicio de la solicitud presentada por el Estado Plurinacional de Bolivia, que se encuentra en proceso de incorporación. Estos episodios y más allá de las razones esgrimidas, no han ayudado, sin duda alguna, a la credibilidad y desarrollo económico del bloque.

No obstante lo manifestado, resulta relevante señalar que si bien el MERCOSUR oscila entre 4 o 5 miembros plenos, tiene como Estados Asociados a la totalidad de los Estados de Sudamérica, asociación que se da mediante el mecanismo de los ACE (Acuerdos de Cooperación Económica) previstos en la ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración), o sea que el MERCOSUR más asociados comprenden hoy 10 países. De todas formas, el relacionamiento y las negociaciones MERCOSUR/Unión Europea se han efectuado entre los 4 miembros fundadores.

Se entiende necesario entonces, tomar en cuenta las experiencias pasadas de la relación para poder comprender con claridad la dimensión y vaivenes del proceso encarado.

Justamente, en la etapa final de la negociación del Acuerdo, merecen destacarse los objetivos que se tuvieron en cuenta como eje rector y que se entiende deberían considerarse como punto de partida para el desarrollo e implementación de políticas armónicas de cooperación y desenvolvimiento coordinado a futuro en la ejecución del Acuerdo.

3. Antecedentes de acercamiento entre la UE y América Latina

3.1. Características

La Unión Europea ha venido negociando acuerdos de cooperación con otros Estados de la región americana o sub-bloques, donde se destacan los concluidos con países de América Latina. A la mayoría puede considerárselos de carácter multidimensional, a diferencia de los acuerdos de libre comercio tradicionales, que plantean países como los EE.UU.

Se hace necesario recordar lo manifestado por algunos autores, quienes manifiestan que «si bien en la primera Cumbre bi-regional, celebrada en 1999 en Río de Janeiro, la UE, América Latina y el Caribe, se entusiasmaron por crear una gran asociación estratégica en América Latina, sin perjuicio que años después, esa idea original se redujo a asociaciones estratégicas, como por ejemplo las celebradas con Chile, con México y más recientemente con Canadá. Respecto al Acuerdo UE-MERCOSUR, una idea lanzada en la primera Cumbre bi-regional, originalmente planteada como una reunión UE-MERCOSUR, reflejó una política reactiva, al nunca realizado proyecto ALCA, y que concluyo en acuerdos como los firmados posteriormente con Colombia, Chile, Centroamérica, México y Perú» (GRATIUS, 2011).

O sea, que la Unión apuntó a la celebración de Acuerdos que fueran más allá de lo económico comercial, abarcando otros elementos o factores como son lo político, lo social, lo institucional.

Esta característica deviene diferenciadora y promueve la inclusión de propuestas superadoras en diferentes campos hoy considerados sensibles, como por ejemplo, la incorporación de otros elementos relevantes a los procesos que contemplen más puntualmente al «individuo» y a sus necesidades, o sea las nuevas tecnologías, la protección de los derechos humanos, el desarrollo sostenible, el campo bio energético, la preservación del medio ambiente, la propiedad intelectual, la lucha contra el crimen organizado y el terrorismo, entre otros.

Como se dijera, la Unión Europea ya concluyó otros Acuerdos de Asociación, con países de la región como los celebrados con México y con Chile en América Latina. El Acuerdo con México buscó equilibrar la apertura pactada, en ese entonces, con los Estados Unidos, en el TLCAN, y a la vez, mejorar su acceso al mercado europeo (PARLAMENTO EUROPEO & FUNDACIÓN EURO AMÉRICA, 2018).

Como ejemplo de la etapa de procesos exitosos encarados, cabría recordar lo acontecido con el «Acuerdo» que firmara la Unión con México en 1997 y que entró en vigor en el 2000, y que su éxito motivó la actualización de la parte comercial del «Acuerdo» entre ambos actores, procurando un instrumento mejorado y superador que tome en cuenta la entrada de los nuevos miembros en la Unión, la transformación de México en una de las economías emergentes más dinámicas del mundo y las transformaciones que la tecnología ha introducido al comercio mundial, entre otros aspectos.

La nueva versión del Acuerdo con el país azteca propuso modernizar aún más el intercambio comercial, la inversión mutua, la reducción de aranceles sobre más productos, la inclusión de servicios, como el comercio digital y las comunicaciones, la contratación pública y desde lo institucional la instalación de un tribunal permanente para la solución de controversias. El Acuerdo incluye también nuevos capítulos como PYMES, transparencia, garantías en materia de propiedad intelectual, anticorrupción, desarrollo sostenible y cooperación en materia de derechos humanos, seguridad y justicia, entre otros (PARLAMENTO EUROPEO & FUNDACIÓN EURO AMÉRICA, 2018).

Sólo para adelantar en esta instancia un tema que será tratado con mayor detalle más adelante, resulta oportuno recordar que la suscripción de «Acuerdos» no es el punto final del proceso negociador, ni la puesta en marcha de una colaboración inmediata, ya que el proceso interno aprobatorio y ratificatorio puede demorar varios años para empezar su implementación.

En resumen, la búsqueda de convergencia en acuerdos que ha venido proponiendo la Unión Europea para países o grupos de países en América Latina se ha focalizado principalmente en una impronta de acuerdos de asociación, llamados «de cuarta generación» [5].

Los Acuerdos de este tipo comienzan a generarse hacia medidos de la década de 1990, al introducir en los acuerdos, un capítulo de «diálogo político» o «una cláusula democrática» como más adelante se verá su recepción en el ámbito mercosureño.

Cabe señalar que desde la perspectiva mercosureña, el esquema de integración planteado fue ideado tomando como referencia el modelo europeo, que parte de un «Tratado Constitutivo», que establece un marco jurídico institucional «que implica suscribir un instrumento jurídico que enuncia y define una determinada forma de integración económica regional destinada a plasmar el acuerdo voluntario entre Estados libres, soberanos e iguales jurídicamente, tendientes a incrementar la capacidad individual de las partes asociadas» (BOLDORINI & ZALDUENDO, 1995).

Estos tratados constitutivos forman parte de la categoría «Tratados Marco» donde se «enuncian, enumeran y/o definen los principales objetivos, las metas, los principios generales y los particulares, los medios y la política de integración a seguir. Se establece una estructura institucional básica, determinando funciones y competencias a fin de avanzar hacia los objetivos fijados, lo que imprime al proceso un determinado grado de evolución» (FOHS, 2019).

Esta categoría de tratados tiene un beneficio, que es que permite la adaptación de su estructura, normativa y modalidades a los desafíos que la realidad le va planteando.

3.2. Evolución

A partir de fines de la década de los ochenta la actual Unión Europea comienza a demostrar interés en desarrollar un acercamiento con las economías de los países latinoamericanos con el fin de generar algún tipo de acuerdos pero con la idea que sean acuerdos que abarquen aspectos que vayan más allá de los aspectos económico comerciales y que incluyan aristas que signifiquen también fortalecimiento institucional y principios democráticos, sumando a esos acuerdos impulsos en otras dimensiones, que luego se cristalizaron en los ejes del «diálogo político» y la «cooperación». Los acuerdos de asociación estratégica entre Italia y España con países como Argentina y México son cabal muestra de esa tendencia. Seguidamente llegaría el acercamiento al recientemente conformado MERCOSUR o la Comunidad Andina.

Las relaciones entre América Latina, el Caribe y la Unión Europea se institucionalizaron más concretamente a través de un diálogo institucionalizado de carácter intergubernamental, para pasar pronto a convertirse en la expresión de máxima jerarquía -en cuanto a relaciones internacionales se refiere en ambas márgenes del Atlántico (FOHS, 2007).

Una de las principales manifestaciones de ese diálogo fue la asunción de nuevos compromisos que se reflejaron en una mejora de las relaciones interregionales, generadores destinados a superar ciertos obstáculos burocráticos en determinadas cuestiones, para acordar directrices generales de acción y darle impulso político, destacándose la importancia de ciertos proyectos y/o temas, que han permitido encaminar programas innovadores, así como, establecer metas y plazos para acciones comunes.

En ese marco la Unión Europea se convirtió tanto en facilitador de programas de cooperación a escala nacional como regional, representando un actor esencial en la ejecución de los denominados programas de cooperación [6].

4. El relacionamiento MERCOSUR-UE

4.1. Génesis

La relación Unión Europea MERCOSUR se desarrolló con avances y retrocesos desde los comienzos mismos del MERCOSUR, ni bien suscripto el Tratado de Asunción en 1991, pero la perspectiva político institucional de la relación se remonta a los comienzos del bloque sudamericano, con el Acuerdo Marco de Cooperación Interinstitucional entre el Consejo del MERCOSUR y la Comisión de las Comunidades Europeas del 29 de mayo de 1992 [7]. Este Acuerdo se caracterizaba por ser un documento que afianzaba la confianza internacional en el recién creado MERCOSUR. (Anexo I).

En ese marco se hicieron contactos para avanzar en un relacionamiento y colaboración mutua con la actual Unión Europea, demostrando un interés recíproco por profundizar los vínculos entre ambos esquemas de integración, sobre algunos temas puntuales como, por ejemplo, el comercio, las inversiones, la cooperación institucionalizada y el diálogo político. Este último se convirtió, con el correr del tiempo, en un en un punto fundamental para toda la vinculación futura.

Dentro de las cuestiones no estrictamente económicas del Acuerdo, se pueden señalar: a) el intercambio de información, b) la capacitación de personal, c) la asistencia técnica y d) el apoyo institucional, entre otras [8].

Con el propósito de establecer algún tipo de asistencia de orden institucional y de naturaleza técnica, en cuanto a la elaboración y canalización de proyectos de cooperación, se constituyó un Comité Consultivo Conjunto, ámbito donde se definieron las principales áreas de cooperación y el apoyo institucional a la Secretaría Administrativa del MERCOSUR. Este Acuerdo se entendió como la base de la institucionalización que se canalizó más tarde en el fortalecimiento institucional de 1994 establecido por el Protocolo de Ouro Preto. Con el correr de los años venideros el vínculo iniciado con el Acuerdo de 1992 siguió consolidándose como preludio de lo que sería la suscripción de un nuevo instrumento.

Esa intención se exterioriza en 1995 con la firma del Acuerdo Marco Interregional de Cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados Miembros, por una parte y el Mercado Común del Sur y sus Estados Parte por otra [9] (ver Anexo II).

En este Acuerdo se avanza en el concepto de la cooperación en áreas que exceden lo económico comercial, incluyendo dentro de sus modalidades los principios democráticos y los derechos fundamentales. El Acuerdo constó de 37 artículos y una Declaración Conjunta como anexo y puede resumirse en dos importantes transformaciones en el MERCOSUR, el fortalecimiento institucional a través de la puesta en marcha del Protocolo de Ouro Preto, en 1994 que marca el fin del período de transición y, unos años después, se reafirma el «compromiso democrático» de los países del MERCOSUR mediante el Protocolo de Ushuaia de 1998.

El Acuerdo contempla ya el «Diálogo Político» (art 3). Por otra parte, abarca también diferentes vertientes de la cooperación: a) en materia agroalimentaria e industrial; b) sobre cuestiones de cooperación aduanera; c) en materia de estadísticas, d) en materia de propiedad intelectual; e) de fomento e inversiones; f) cooperación energética; g) en materia de transporte; h) en ciencia y tecnología; i) en materia de telecomunicaciones y tecnología de la información, y j) protección del medio ambiente. Asimismo, incorpora justamente un título sobre cooperación interinstitucional para el fortalecimiento de la integración y otras áreas de cooperación vinculadas a los aspectos sociales, como ser: a) en materia de formación y educación, b) en materia de comunicación, información y cultura, y c) en materia de lucha contra el narcotráfico. El Acuerdo trató finalmente un ámbito institucional con órganos que debían velar por su cumplimiento y el establecimiento de mecanismos de diálogo.

La Declaración Conjunta anexa justamente desarrolla las instancias y modalidades de ese diálogo institucional para el cumplimiento de los fines previstos, estableciendo la enunciación de los medios requeridos para su efectivo funcionamiento, incluyendo los financieros, sin perjuicio de salvaguardar la vigencia de los acuerdos bilaterales originados por los acuerdos de cooperación existentes y la instalación de un Consejo de Cooperación compuesto por miembros de ambos bloques (KINOSHITA, 1999).

Otro de los objetivos fundamentales de esa Declaración Conjunta sobre el Diálogo Político, anexa al Acuerdo Marco de 1995, fue el de «lograr una concertación más estrecha sobre cuestiones bi-regionales y multilaterales, en especial a través de la coordinación de las posiciones de ambas partes en los foros pertinentes».

Como puede apreciarse este Acuerdo fue un hito fundamental de la relación que hoy puede verse reflejado en el Acuerdo cerrado recientemente, que pretende ser un instrumento amplio y moderno adecuado a los tiempos que corren y a la experiencia y desenvolvimiento relevado.

Desde la perspectiva jurídica, el Acuerdo refuerza el carácter democrático y de preservación de los derechos fundamentales, con base en las reglas generales del Derecho Internacional, los principios democráticos y los Derechos Humanos, tal y como se enuncian en la Declaración Universal de los Derechos Humanos.

Esta Asociación fue cosechando avances que han posibilitado una cooperación que no sólo pudo medirse por el monto de la ayuda financiera proveniente de la UE, sino por la intención de largo plazo que orientó esa ayuda. Este apoyo europeo supuso una consolidación sigilosa, pero profundamente significativa a largo plazo de las bases sistémicas de la integración del MERCOSUR. También supuso un decisivo aporte a la consolidación de los valores, prácticas e instituciones de la democracia en la construcción de la integración sudamericana (FERRERO WALDNER, 2012).

El propósito del Acuerdo Marco de Cooperación suscrito en 1995 siguió vigente, a través de los años. Sin embargo, como lo han hecho notar varios analistas (PEÑA, 2018), este Acuerdo no ha sido aprovechado en toda su potencialidad, que pudo ir más allá de su temática en materia de cooperación.

Desde la perspectiva jurídica sirvió para dotar de una mayor institucionalización y democratización al proceso mercosureño, con miras a acercar política y estructuralmente a ambos esquemas.

No obstante, en el plano de las negociaciones comerciales los obstáculos han sido más dificultosos, principalmente en materia de política agrícola ganadera, de propiedad intelectual, del régimen de origen, y en materia de las cuotas de producción de acero, entre otras [10], ámbitos que terminaron destrabándose mediante el diálogo y el establecimiento de mecanismos de negociación.

4.2. Desarrollo y Balance

Las negociaciones conducentes hacia la suscripción un nuevo acuerdo, posterior a 1995, se reencarrilaron en el año 2000, con una segunda ronda en el año 2002 en Madrid, donde hubo un primer intercambio de listas de ofertas. Dichas negociaciones se interrumpen en el 2004 y se retoman en el año 2010, cuando comienza a perfilarse el esquema de la negociación en base a «tres ejes o pilares» de abordaje, teniendo en miras en avanzar en un instrumento que apuntara al desarrollo sustentable. Los parámetros de las negociaciones del año 2010 tuvieron como antecedente la negociación por sectores, especialmente sobre los más sensibles, hasta la última ronda de negociaciones en Bruselas, momento que volvieron a estancarse las conversaciones hasta el año 2016 [11].

En resumen, el impulso final que se cristalizó en la firma del Acuerdo, tuvo lugar en momentos en que ambas regiones debieron afrontar mutaciones y desafíos significativos derivados tanto de factores internos como de las nuevas condiciones del contexto internacional.

Desde la perspectiva del MERCOSUR, merece tomarse nota de la necesidad de imponer reglas armónicas de cooperación regional, tras el cambio de color político de los gobiernos en la República Argentina, en el Brasil y en el Paraguay, factores que también han contribuido al relanzamiento y aceleración de las negociaciones que llevaron a arribar al Acuerdo.

Por parte de la Unión Europea, la continua incorporación de nuevos Estados al bloque implica una constante revisión de su proceso, de sus esquemas institucionales y jurídicos, y la necesidad de encarrilar la adaptación de la integración que beneficie a veintisiete países muy disímiles entre sí. Cabe recordar que el último Tratado de la Unión, el de Lisboa, propuso como objetivo principal el aumentar la eficacia y la legitimidad democrática de la Unión Europea conjuntamente con su acción exterior sin sustituir los tratados anteriores (MOLINA DEL POZO, 2018).

En el marco de lo manifestado, la negociación entre el MERCOSUR y la Unión Europea se ha desarrollado desde una perspectiva estratégica multifacética. En ese marco, el ritmo de desarrollo alcanzado hace prever que, en el largo plazo, las dimensiones políticas, sociales y culturales, que ya se han negociado, constituyan puntos de partida de importancia estratégica para el futuro posicionamiento, económico, cultural y político para ambos esquemas.

Prosiguiendo con otros aspectos de maduración que se incorporaron al proceso de fortalecimiento del bloque sudamericano, se puede señalar un avance hacia una mayor institucionalización que lo habilitara para un mejor posicionamiento en la relación bi-regional, a la hora de las negociaciones interbloques.

En ese marco se destacan algunos ejemplos: a) el avance hacia el establecimiento del Parlamento regional, creado en 2005 con una estructura y conformación inicial provisoria (período de transición) hasta que se efectuaran elecciones directas en los Estados [12], período que fuera postergado hasta fines de 2020 para su efectiva puesta en marcha; b) el fortalecimiento del sistema de solución de controversias a través del Protocolo de Olivos de 2002 por el que se instituye el Tribunal Permanente de Revisión del MERCOSUR y se habilitan las opiniones consultivas de los tribunales nacionales hacia el Tribunal del MERCOSUR, para ir formando una coordinación de decisiones y jurisprudencia armonizada entre los Estados Parte; c) la profundización del Fondo de Convergencia Estructural (FOCEM) para poder salvar los desequilibrios estructurales entre las economías de mayor o menor envergadura entre los integrantes del bloque regional y poder contar con un fondo de convergencia destinado a proyectos de infraestructura dentro del bloque, focalizado en el desarrollo sustentable; y d) una Carta de Ciudadanía y Derechos Fundamentales (2010) con un Programa de acción destinado a acercar el MERCOSUR, a través de sus instituciones, a los individuos que conforman el bloque regional, que pretende materializarse en un Estatuto de Ciudadanía para el año 2021 en que el MERCOSUR cumplirá sus 30 años.

Las áreas primarias en que pudo palparse la cooperación durante estos años, fueron principalmente: a) el apoyo para la integración interna de los mercados y la aceleración de los flujos bilaterales de comercio interregional; b) el apoyo a la institucionalización del MERCOSUR; y c) el apoyo a la participación de la sociedad civil en el MERCOSUR, resaltando en los dos últimos campos como aquellos aspectos donde se hizo mayor hincapié de abordaje en la última etapa de negociación del Acuerdo, porque fueron las líneas que resultaron más sensibles en las que hubo que redoblar los esfuerzos de coordinación, cooperación y fortalecimiento a futuro, pensando en el período posterior a la conclusión del «Acuerdo» y a la necesaria tarea de puesta en marcha del andamiaje político institucional venidero en el que el foco se deberá centrar en hacer llegar el proceso de integración a los individuos que habitan en ambos bloques.

4.3. Los ejes de la negociación

La negociación del reciente Acuerdo se basó en la consideración de tres ejes o pilares. En realidad, esos llamados «tres ejes» comprendieron los tres sectores de abordaje de las problemáticas que debían reunir los llamados acuerdos de «cuarta generación», característica de los promovidos recientemente por la Unión con los distintos actores de la integración a nivel global.

Como ya se ha mencionado, los tres ejes sobre los que discurrido el Acuerdo tuvieron como rasgo característico el abordaje desde diferentes dimensiones, comprendiendo aspectos económicos, de cooperación en diferentes ámbitos y de diálogo político.

En esa línea y con el objeto de brindar respuestas sobre temas tan amplios como lo son la problemática económico-comercial, la cooperación en nuevos campos de interés común a nivel global y el diálogo político entre bloques, la agenda de negociación se configuró según esos criterios de abordaje en tres niveles, donde prevaleció el debate en temas más sensibles.

En materia económico comercial, por ejemplo se privilegió: a) la preparación de listas de liberalización progresiva y recíproca de los intercambios; b) la problemática de las denominaciones de origen y las denominaciones geográficas progresivas; c) el establecimiento de medidas de salvaguarda; d) cuestiones de seguridad sanitaria y fitosanitaria, e) las políticas relativas a la producción de acero o productos farmacéuticos; y f) los subsidios al sector agrícola, por señalar algunos de los ejemplos más relevantes que imprimieron la necesidad de creatividad y búsqueda de consenso en la negociación.

Por su parte, el eje de la cooperación es en dónde más pudo apreciarse la necesidad de un trabajo armonizado y conjunto, ya que se focalizó en aspectos tales como la cooperación en materia de medio ambiente, defensa de la desforestación, biodiversidad, derechos de propiedad intelectual, preservación de los derechos laborales de los trabajadores de ambos bloques, comercio electrónico, desarrollo sostenible y mecanismos de arreglos de disputas, entre otros.

El tema del diálogo político, como respuesta a políticas nacionales instauradas, no fue tema menor en la agenda de los negociadores. Solo cabe recordar que la región mercosureña había atravesado un extenso período de dictaduras durante las décadas del 70 y parte de los 80, y donde la búsqueda de la integración regional obligó a esos países a incorporar en las negociaciones la implementación de políticas de respeto y defensa de los Derechos Humanos como compromiso para ampliar y consolidar los gobiernos democráticos. El Protocolo de Ouro Preto sobre el ordenamiento normativo institucional del MERCOSUR, primero y el de Ushuaia después con el establecimiento de la cláusula democrática, son el cabal reflejo de las pautas impulsadas por el Unión y fortalecidas por el reclamo de mayor democracia e institucionalidad.

Cuestiones que resultaron prioritarias en las deliberaciones referidas al «eje de diálogo político» fueron las referidas a derechos humanos, respeto a los principios democráticos y del Estado de Derecho o la transparencia en todos los aspectos vinculados a la relación a encarar. En ese campo no quedaron fuera los asuntos vinculados al acceso a la justicia de los sectores vulnerables, a la lucha contra el crimen organizado y el terrorismo, a las problemáticas migratorias y de medio ambiente y al desarrollo sostenible, tomando como referencia los objetivos de las Naciones Unidas, especialmente los comprendidos en el Objetivo 16, de «Justicia y Paz» [13].

Un vínculo que contribuyó a encarar mecanismos de salvaguarda y protección con respecto a esos aspectos lo marcó la participación de la región en programas desarrollados desde la Unión hacia el interior del bloque mercosureño, materializado en el marco de proyectos y programas europeos como EUROSOCIAL [14] y el PAcCTO [15] (Programa de la Unión Europea para América Latina contra la Delincuencia Organizada) para estrechar vínculos sobre la problemática con países de la Unión y los Países latinoamericanos.

Como otro testimonio de diferentes modalidades y campos de acercamiento entre ambos bloques, que constituyeron una muestra de los pasos que se fueron desenvolviendo en el marco de la relación que venían manteniendo ambos actores, puede señalarse las actividades desplegadas en el ámbito jurídico y en el vinculado al sector justicia, justamente dirigidos a la protección de los derechos de los individuos. Efectivamente, en el marco iberoamericano, a través de España y Portugal dentro de la SEGIB (Secretaría General Iberoamericana) se encararon programas relacionados con buenas prácticas en materia de acceso a la justicia, género, reforma de los sistemas penitenciarios o de gobierno electrónico que guardan íntima interconexión con los objetivos de muchos de los programas inter países referidos más arriba o con objetivos apuntados por la COMJIB (Conferencia de Ministros de Justicia de los Países Iberoamericanos).

Resulta entonces oportuno poner de manifiesto, que la coordinación de todas estas iniciativas, que podríamos considerarlas parte del desarrollo del vínculo MERCOSUR/Unión Europea, resultaron primordiales para el cabal logro de los objetivos, y que debieron tomarse en cuenta tanto en la negociación que se llevó a cabo hacia la conclusión de un Acuerdo integral, como también deberán ser sopesadas en el posterior desarrollo de la implementación de las políticas derivadas del Acuerdo alcanzado.

Los derechos sociales y la llegada de los procesos integradores a más y mayores sectores de la población, mediante la generación de nuevas políticas de empleo, educación y acceso a la atención de salud en esquemas de integración de desparejo desarrollo entre los países, debe ser sin duda alguna un tema que fue primordial en la mesa negociadora y que deberá continuar siendo preferencial en el desarrollo ulterior de los programas a implementar en los contextos de asociación que se implementen. En ese sentido, la Unión Europea ha desarrollado una rica experiencia que puede transferir a través de intercambios de buenas prácticas con los países de nuestra región y que pueden contribuir a generar políticas públicas superadoras.

Para ello se hace necesario partir del reconocimiento de las asimetrías entre los países latinoamericanos y la Unión Europea, y de las existentes entre los países latinoamericanos, entre sí. Ello implicará entonces la necesidad de interconectar el eje de la cooperación con las estrategias nacionales de desarrollo o con los planes específicos, que encaren los gobiernos, como ser coordinar acciones.

Continuando con los retos que la negociación demanda, no puede pasarse por alto la inclusión del tema «transparencia» en el nuevo Acuerdo y que demandará a futuro, en su ejecución, la necesaria participación de organismos de la sociedad civil, como pueden serlo «Transparency International» o «Amnesty International», en materia de lucha contra la corrupción en el marco de la lucha contra la delincuencia organizada.

En ese contexto de la preservación de transparencia en las operaciones comerciales, primó la necesidad de establecer o fortalecer mecanismos de garantía que prevengan que la inversión pueda resultar afectada por la práctica de políticas corruptas desde la administración o a través de prácticas empresariales corruptas. La incorporación de mecanismos de publicidad, administración transparente e instrumentación de mecanismos de revisión de contrataciones del sector público y privado fueron capítulos de especial dedicación en el abordaje de la problemática [16].

El eje de la cooperación conjuntamente con el diálogo político, resultaron claves a la hora de establecer las bases de un entendimiento sobre problemáticas que aquejan hoy al mundo global, que acompañan el desarrollo del eje económico comercial y que denotan a la postre una mejora en la calidad de vida y en el cuidado integral de los habitantes que integran ambos procesos integradores.

4.4. Puntos de Fricción

En el marco del abordaje efectuado en torno a los obstáculos que debió salvar la negociación del Acuerdo, pueden identificarse cuales han sido esos puntos de fricción.

a) Dentro de la Unión

Se ha venido señalando que una de las razones más álgidas provino de las profundas asimetrías subsistentes en relación a los mecanismos de la competencia en los mercados, con particular hincapié en materia agrícola ganadera, a la par que cuestiones vinculadas a las reglas de origen, patentes y en algunos sectores industriales o servicios.

En efecto, el proteccionismo agrícola desplegado principalmente por algunos países europeos significó un claro ejemplo de un ámbito de debate con base en consideraciones políticas y sociales (seguridad alimentaria, sostenimiento de tradiciones rurales, compromisos con países miembros, entre otros factores).

En el marco europeo, los intereses de los agentes económicos más influyentes de cada país miembro deben ser políticamente «filtrados» primero a escala nacional y luego a escala supranacional en donde los intereses políticos y sociales, nacionales y de bloque suelen predominar con mucha fuerza sobre los intereses micro-económicos (DI FILIPPO, 2008, p. 33).

Por ejemplo, los intereses agrícolas de Polonia no sólo entraban en fricción interna con los de Francia, España o Italia, sino que externamente se contraponían a los intereses de América Latina y, por lo tanto, la posición de aquel fue un factor de necesaria negociación para procurar encontrar alternativas que contribuyeran a resolver las posiciones proteccionistas de algunos en el campo agrícola. Pero la estrategia final adoptada por la UE tuvo en cuenta también los otros intereses y aspectos en juego dentro del bloque (MOLINA DEL POZO, 2018).

b) Dentro del MERCOSUR

Como se señalará en el análisis de la relación, un capítulo relevante a superar es el del comercio ganadero, que fue durante mucho tiempo el gran dilatador de las negociaciones, principalmente, por las políticas proteccionistas de algunos países europeos y los cupos de ganado que ofrecía la Unión incluir en el Acuerdo con el MERCOSUR.

Por su parte, en materia de agricultura había otra variedad de incertidumbres relacionadas con el acceso a los mercados, tales como aranceles, cuotas, volúmenes, incrementos anuales en la administración de cuotas, así como interrogantes respecto a las indicaciones geográficas, y las medidas sanitarias y fitosanitarias.

Asimismo, tampoco quedaron fuera del debate las nuevas cuestiones emergentes en el escenario global, donde los procedimientos biotecnológicos van dejando de lado la distinción que existía entre productos primarios y productos derivados de la manipulación genética y de la creación de productos transgénicos.

Resultó necesario concientizarse que existían demandas económico-comerciales contrapuestas, en que la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay demandaban a los europeos, por ejemplo, una mayor apertura del sector agropecuario (principalmente para la carne y los lácteos). Por su parte, Europa exigía a los países del Cono Sur americano saltar el proteccionismo en los mercados de servicios, manufacturas y compras gubernamentales.

Los cuatro fundadores del MERCOSUR fueron los actores protagónicos desde la perspectiva sudamericana, por lo que cabe volver a señalar el papel protagónico que desempeñó España durante todo el proceso negociador, ya que ese país es quien protagonizó el relanzamiento de las negociaciones en la década pasada, y que respaldó las negociaciones en la última etapa.

En este nivel del análisis de obstáculos que debieron enfrentarse hay uno directamente vinculado a las particularidades estructurales de cada uno de los procesos integradores. Más concretamente, la simetría detectada que hubo que sortear fue la de que los países del MERCOSUR no se mostraron dispuestos a crear instituciones y organismos supranacionales que los obligarían a compartir soberanías al interior de MERCOSUR o, más ampliamente, a escala sudamericana.

Otro tema a tener en cuenta en la negociación es el de la irrupción de las tecnologías de la información y la comunicación (TICs), que debieron ser tenidas en cuenta dada su contribución a la generación de movilidad sin precedentes de los factores humanos y no humanos de la producción (conocimiento tecnológico, inversiones productivas y financieras en toda clase de campos).

4.5. Estado actual de la relación

Se llega, de esta manera, a la conclusión del Acuerdo, tras arduas negociaciones mantenidas luego de lo que se consideró la última etapa de la negociación de un «Acuerdo» de cuarta generación, multidimensional, moderno y ajustado a las necesidades geopolíticas y económicas de ambos bloques (Ver Punteo de los Capítulos Negociados en materia de Diálogo Político y Cooperación del «Acuerdo» en el Anexo III al presente).

El resultado alcanzado demuestra el esfuerzo desplegado por las delegaciones y que denota ser una muestra de los logros que se venían alcanzando durante estos años de relacionamiento en los diferentes campos y que sin duda han contribuido en mucho al fortalecimiento político institucional «interno» del MERCOSUR y al afianzamiento de la relación con mayor institucionalización y transferencia de buenas prácticas por parte de la Unión.

5. Consideraciones finales

Como corolario del análisis efectuado se pueden concluir los siguientes puntos:

5.1. Si bien la relación entre ambos bloques data de los comienzos mismos del proceso integracionista del Cono Sur, los primeros años se han focalizado principalmente en el fortalecimiento político-institucional para habilitar un Acuerdo multidimensional, como el que acaba de firmarse tras un largo período de negociaciones. Ese marco en el que se canalizó la relación sufrió diferentes embates provenientes de fuera de la región y del propio interior de ambos bloques que los impactaron, acercándolos o alejándolos hasta conseguir la suscripción del actual Acuerdo.

El análisis se enfocó más allá de coyunturas circunstanciales, en una aproximación político-institucional de abordaje, que hoy puede mostrar los logros alcanzados tras casi treinta años de relación, aportando un rico acervo jurídico desarrollado y en marcha en el MERCOSUR, que ha demostrado que sus resultados son prácticamente irreversibles. De ese desenvolvimiento se advierte la notoria mejora en la calidad de la cooperación instrumentada y sus resultados, que con la firma del Acuerdo propone, hacia adelante, acompañar los resultados obtenidos con herramientas que permitan adaptarlos a los nuevos tiempos, tomando conciencia de la coyuntura político-económica global que se manifiesta en la actualidad y en la búsqueda de soluciones innovadoras a las necesidades que sobrevendrán en el corto y mediano plazo, tras la firma.

En ese marco, las líneas estratégicas de negociación que han desarrollado no concluyen con la firma del mencionado Acuerdo, sino que apuntan al diálogo permanente entre los sectores involucrados y a la instrumentación de mecanismos que deberán ser suficientemente flexibles para constituir las bases de una relación duradera y creciente entre ambos actores.

5.2. La relación político-institucional ha sido altamente fructífera para el MERCOSUR en el fortalecimiento democrático del bloque y hacia el interior los países que lo integran. Ese logro quedó de manifiesto en la irrupción del Protocolo de Ouro Preto de 1994, en el Protocolo de Ushuaia de 1998, en el continuo avance en el sistema de solución de controversias, instrumentado con el Protocolo de Olivos, en la instauración del Parlamento del MERCOSUR y en la implementación y desarrollo del FOCEM, entre otros logros institucionales. La Unión Europea ha jugado un papel fundamental en ese proceso mediante la transferencia de «experiencias» y «buenas prácticas», reforzando la relación institucional con los países del Cono Sur del continente, aportando seguridad, previsibilidad y transparencia a los procedimientos.

5.3. Por su parte, en atención a la actual situación económico comercial en el mercado global, con la caída del vínculo UE/Estados Unidos por las políticas proteccionistas adoptadas por este último, el Acuerdo alcanzado se constituye en un factor definitorio para que la UE redirija su política comercial a otros actores, entre ellos, a América Latina en general y dentro de ella hacia al MERCOSUR en particular.

5.4. El tiempo transcurrido para la negociación del actual Acuerdo impuso repensar también los objetivos a larga data dentro de las perspectivas de negociación, reforzando la inclusión de aspectos como el medio ambiente, el desarrollo sostenible, la protección de los derechos humanos, el comercio electrónico, la utilización de las nuevas tecnologías, la transparencia en las transacciones comerciales, la protección de los derechos de los trabajadores y el establecimiento de mecanismos de solución de disputas entre ambos esquemas de integración en los que se refuerza el diálogo sectorial.

5.5. Por lo tanto, sólo bastaría prestar atención a que, tras la firma del Acuerdo, será necesario aún explorar los caminos más expeditos y eficaces para asegurar su efectiva puesta en vigencia. Entrada en vigor que puede demandar más o menos tiempo, dependiendo que los intereses políticos jurídicos que se encuentren en juego.

En ese contexto, desde la perspectiva de la Unión se han alzado ya propuestas de entrada en vigencia «provisional» sin que sea necesaria la aprobación de mismo por todos los países que componen el bloque, además de la aprobación que demande de parte del Parlamento Europeo. Este esquema de entrada en vigencia ya ha sido puesto en práctica en otros casos, como en el ejemplo del reciente Acuerdo con Canadá que data de 2017, y que solo apenas un año y algo después de su firma y aprobación por el Parlamento Europeo, entró en vigor [17].

No obstante, esa alternativa sólo sería aceptable si mediara la aprobación y ratificación por parte de los cuatro Estados que conforman el MERCOSUR. En este punto y desde la perspectiva del bloque sudamericano, volverá a depender dicha posibilidad de la solidificación de las tendencias políticas imperantes tras los procesos electorales a encarar en dos de los socios del bloque que son la Argentina y el Uruguay. Es más, en el proceso electoral argentino la firma del Acuerdo está siendo utilizada a favor y en contra de su viabilidad futura según sea vista desde uno u otro lado de los candidatos a las próximas elecciones.

5.6. El estado actual de la relación y más específicamente tras la firma del Acuerdo, tiene en foco el desenvolvimiento del comercio y la economía global. Una economía que va más allá del abordaje de los factores estrictamente económico-comerciales.

Muestra cabal de ello fueron las claves del documento final de las reuniones 2018 del G20 en Buenos Aires, donde se incluyeron en las deliberaciones como puntos a tomar en consideración, el cambio climático, el comercio internacional, el cambio tecnológico, la lucha contra la corrupción, además de objetivos globales sobre educación, salud, igualdad de género y protección de la fuerza laboral. En ese contexto se propuso avanzar en una infraestructura para el desarrollo, la búsqueda de una alimentación sustentable y una estrategia de integración de género. Capítulo aparte mereció la manifiesta necesidad de reforma de la OMC para fortalecer el comercio y la inversión a nivel mundial, dado que el sistema tal como funciona hoy no estaría cumpliendo sus objetivos [18].

5.7. Con esas reflexiones recientes a nivel global y con respecto al recientemente suscripto Acuerdo MERCOSR/Unión Europea en particular, resulta necesario entonces focalizarse de ahora en más en las posibilidades futuras que se abren tras su firma.

En esa proyección sigue siendo crucial focalizar el accionar futuro en los diálogos sectoriales para afirmar y reforzar los acuerdos alcanzados especialmente en el sector agrícola ganadero que fueran tan férreamente defendidos políticamente y que han significado una apertura hacia los mercados latinoamericanos.

5.8. Para preservar una integración, democráticamente fundada, se entiende que se deberá fortalecer la participación de instituciones coordinadoras con elementos armonizados, donde los intereses de todos los países del MERCOSUR estén adecuadamente representados. Otro rasgo a potenciar sobre la marcha será la de dotar de adecuada publicidad y divulgación a los procesos orientados a la coordinación de instituciones, así como de la necesaria difusión de las propuestas de intercambio con miras a garantizar la transparencia en las transacciones.

5.9. El abordaje transparente del intercambio y la coordinación de respeto a los intereses nacionales de los Estados miembros del MERCOSUR sólo podría estar fundada y legitimada en principios de democracia política, económica y social. Esa necesidad deberá ir acompañada con una preservación de las instituciones democráticas en el MERCOSUR, a las que se deberán sumar mayores transformaciones jurídico-institucionales que permitan promover la llegada de inversiones genuinas de todo tipo destinadas a favorecer la producción en ambos bloques y el intercambio de bienes y servicios. En ese proceso, la adecuación de los organismos e instituciones mercosureños supondrán la instrumentación de mecanismos y herramientas en los que la UE puede transferir una excelente experiencia para su implementación.

5.10. El apoyo europeo que ha venido recibiendo el MERCOSUR, ha implicado una consolidación constante y significativa hacia futuro con miras a obtener cada vez más integración entre ambos bloques.

Para finalizar entonces, se puede apreciar que luego de un vínculo largo y fructífero con muchos logros y avances en diferentes campos que comprenden el relacionamiento entre ambos bloques, se ha llegado a un Acuerdo moderno y promisorio, pluridimensional, del cual se ha efectuado un abordaje centrado en lo político-institucional, donde ambos actores cimentaron las bases de un Acuerdo que asoma fructífero basado en una identidad de intereses comunes y bien intencionados. Hoy la realidad global le demandará a los responsables de la puesta del Acuerdo asuman un desafío que implica un esfuerzo extra que podrá o no materializarse en la ejecución del Acuerdo que deberá seguir teniendo como norte avanzar en la utilización de instrumentos que impliquen una mejora en la calidad de vida de los individuos y los habitantes de ambos bloques regionales.

Notas:

[1] El Protocolo de Ouro Preto fue firmado en la VI Cumbre de Presidentes del MERCOSUR, en diciembre de 1994. Asignó el MERCOSUR de personalidad jurídica internacional otorgándole la capacidad de negociar y suscribir acuerdos con terceros países, bloques económicos y organismos internacionales. Por el Protocolo se crea la estructura institucional del MERCOSUR, compuesta por tres órganos de naturaleza decisoria, el Consejo del Mercado Común, el Grupo Mercado Común y la Comisión de Comercio y tres órganos de naturaleza representativa y consultiva, la Comisión Parlamentaria Conjunta (reemplazada luego en 2007 por el Parlamento del MERCOSUR), el Foro Consultivo Económico-Social y la Secretaría Administrativa. Los idiomas oficiales establecidos fueron el español y portugués al que luego se le sumó el guaraní.

[2] En el Paraguay se produce una crisis institucional interna en la que el Senado de ese país destituye al Presidente de la República y asume transitoriamente la presidencia de la República el Vicepresidente. Los otros Estados Parte del MERCOSUR se reúnen ante la situación planteada en uno de los socios y entienden que lo ocurrido en el Paraguay es un «golpe institucional» y por lo tanto se ve quebrado el orden democrático y por lo tanto proponen aplicar el Protocolo de Ushuaia de compromiso democrático y suspender al Paraguay hasta el restablecimiento del «orden democrático» en ese país. Dicho orden democrático se entiende restablecido tras las elecciones y la asunción del nuevo presidente electo, que con su asunción se levanta la sanción.

[3] El 29 de junio de 2012, en la XLIII Cumbre Presidencial de MERCOSUR en Mendoza-Argentina, concluyó el proceso de ingreso de Venezuela como Estado Parte y el 31 de julio de ese mismo año, en la Cumbre de Brasilia se realizó la incorporación formal y definitiva de Venezuela al MERCOSUR. Es importante destacar que el 22 de junio de 2012 el MERCOSUR suspende a la República del Paraguay como miembro pleno del bloque por considerar que las características en las que se desenvolvieron el juicio político realizado al entonces presidente del Paraguay, Fernando Lugo, representaba un golpe de Estado y atentaba contra los principios democráticos, emblema de la integración del MERCOSUR, contenido como uno de los requisitos para ser miembro del mismo -tal como lo señala el Protocolo de Ushuaia (1998)-. Al quedar suspendido el Paraguay, ya no existía impedimento para la incorporación de Venezuela al bloque, puesto que el Congreso de ese país era el único Estado Parte que no había aprobado el ingreso de este Estado, entre 2006 y 2009 los Congresos de Argentina, Brasil y Uruguay habían aprobado su incorporación. Cabe señalar que la incorporación de Venezuela es la primera ampliación que enfrenta el MERCOSUR.

[4] Decisión del CMC del 5/8/2017 en Sao Paulo: 1) Suspender a la República Bolivariana de Venezuela en todos los derechos y obligaciones inherentes a su condición de Estado Parte del MERCOSUR, de conformidad con lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 5° del Protocolo de Ushuaia.

La suspensión a la que se refiere el párrafo anterior tendrá efectos a partir de la fecha de la comunicación de la presente Decisión a la República Bolivariana de Venezuela, de acuerdo a lo previsto en el artículo 6° del Protocolo de Ushuaia.

2) Los Estados Parte definirán medidas con vistas a minimizar los impactos negativos de esta suspensión sobre el pueblo venezolano.

3) La suspensión cesará cuando, de acuerdo a lo establecido en el artículo 7° del Protocolo de Ushuaia, se verifique el pleno restablecimiento del orden democrático en la República Bolivariana de Venezuela.

4) Mientras dure la suspensión, lo previsto en el inciso iii) del artículo 40 del Protocolo de Ouro Preto se producirá con la incorporación que realicen Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, en los términos del inciso ii) de dicho artículo.

[5] Este tipo de acuerdos se los diferencia de los de primera generación, típicos de los años 70 que sólo abarcaban aspectos puramente comerciales, ni con los de segunda que sumaban a la cooperación (en los años 80) sin perjuicio que siguen siendo piezas básicas de los acuerdos que hoy se negocian. La característica principal de estos nuevos acuerdos es la de la «cooperación avanzada» (de beneficio mutuo) sumando a los factores políticos, democráticos y de derechos humanos, típicos de los años 90. WINOCUR (2007).

[6] Entre estos están el Programa All-Invest, para la promoción de relaciones comerciales y de inversión, operando con Euro centros a nivel nacional, ubicados en organizaciones privadas. El programa ALFA (educación), o el Programa URBAL (temas municipales), y otros más.

[7] Se adjunta como Anexo I al presente.

[8] Fuente. Acuerdo de Cooperación Interinstitucional entre el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y las Comunidades Europeas de 1992, suscripto en Santiago de Chile el 29 de mayo de 1992.

[9] Fuente: Acuerdo Marco Interregional de Cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados Miembros, por una parte y el Mercado Común del Sur y sus Estados Parte por otra. Suscripto en el Palacio de Oriente en Madrid, el 15 de diciembre de 1995, por los 4 Estados del MERCOSUR y entonces 15 de las Comunidades Europeas.

[10] Puede apreciarse que una negociación que se considera casi finiquitada en los pilares político y de cooperación se encuentra trabada, entre otros en materia de industria automotriz y del acero, en momentos en que los factores externos de la «Administración Trump», sube gravámenes e impide la entrada de acero de países como Argentina y Brasil a los EE.UU. FAURIE. Jorge. Canciller argentino. El Clarín, jueves 13 de marzo de 2018

[11] Disertación Embajador paraguayo ante el Reino de España, Don Antonio RIVAS PALACIOS, en el Seminario Acuerdo UE-Mercosur, una oportunidad única. Madrid, febrero de 2018.

[12] La Argentina y el Paraguay ya celebraron esas elecciones de diputados para el Parlamento que entrará en funcionamiento pleno a fines del 2020.

[13] El Clarín. Periódico argentino. Domingo 30 de junio de 2019. Artículo de Idafe Martín, corresponsal en Bruselas Bélgica.

[14] EUROSOCIAL es un programa de cooperación entre América Latina y la Unión Europea que busca contribuir a la mejora de la cohesión social en los países latinoamericanos, así como el fortalecimiento institucional mediante el apoyo a proyectos de diseño, reforma e implementación de políticas públicas, focalizando su acción en las áreas de género, gobernanza y políticas sociales. Luego de sus dos primeras etapas de acción (2005-2010 y 2011-2015), Eurosocial ha contribuido a la formulación de la mejora de políticas públicas, al fortalecimiento de las capacidades institucionales y al establecimiento de importantes compromisos internacionales.

[15] El PAcCTO es una iniciativa común de los países europeos y latinoamericanos que se materializó en 2017 y está financiado por el Instrumento de Cooperación al Desarrollo de la Unión Europea y cuyo objetivo principal es asistir técnicamente a los Estados de América Latina en una lucha eficaz contra el crimen organizado mediante el fortalecimiento de la cadena penal en su globalidad.

[16] Como ejemplo de prácticas indeseadas que se pretenden combatir pueden citarse los procesos judiciales llevados adelante en varios de los países miembros en el marco de las causas, como «Odebrecht» y «Lava Jato», en la región sudamericana y mercosureña en particular.

[17] El Clarín. Periódico argentino, edición del 30 de junio de 2019. Nota de Idafe Martin, corresponsal ante la Unión Europea en Bruselas. Página 14 al pie: «En Europa buscan que el Pacto rija antes que sea ratificado».

[18] Diario El Clarín. Domingo 2 de diciembre de 2018. Página 9.

Bibliografía

  • ALADI (2000). Evolución del Proceso de Integración Regional durante 1999. En: ALADI/SEC/Estudio 125, del 31 de marzo. Montevideo, Uruguay.
  • ARBUET-VINAGI, H. (2004). Las claves jurídicas de la integración: en los sistemas del MERCOSUR y la Unión Europea. Buenos Aires: Rubinzal-Culzoni Editores.
  • BID-INTAL (2011). ¿Por qué no concluye la Ronda Doha? Carta Mensual INTAL n. 177. Buenos Aires.
  • BOLDORINI, M. C. & ZALDUENDO, S. (1995). La estructura jurídica del MERCOSUR después del Protocolo de Ouro Preto. Boletín informativo Techint n. 283. Buenos Aires
  • CEPAL (2018). La Unión Europea y América Latina y el Caribe. Estrategias convergentes y sostenibles ante la coyuntura global. Santiago de Chile.
  • CERQUEIRA TORRES, O. M. (2015). La Comunidad Andina de Naciones y la Unión Europea frente a la Dinámica Global. Logroño.
  • CLACSO (2017). Integración Regional. Una mirada crítica. Grupo de Trabajo de CLACSO: Integración y Unión Latinoamericana y Caribeña #1 Febrero. Publicación virtual. Recuperado de: www.clacso.org.ar.
  • DI BIASI, H. (1998). Acuerdo Mercosur – Unión Europea: «fotografía revelada»; ¿habrá Acuerdo de libre Comercio? Cuaderno de Negocios Internacionales e Integración, año IV, n. 18/19, pp. 23-46.
  • DI BIASI, H. (1996). Acuerdo MERCOSUR-Unión Europea: las oportunidades políticas, comerciales y de inversión. Capítulos del SELA n. 46.
  • DI FILIPPO, A. (2008). Vulnerabilidad y Perspectivas de futuro de un Acuerdo entre el MERCOSUR y la Unión Europea. En: América Latina y la Unión Europea: Una integración esperanzadora pero esquiva. San José de Costa Rica: FLACSO.
  • ESPLUGUES MOTA, C. & HARGAIN, D. (2005). Derecho del Comercio Internacional. MERCOSUR-UNION EUROPEA. Madrid: REUS.
  • FERNANDEZ REYES, J. (2015). El relacionamiento externo del MERCOSUR. Consejo Uruguayo para las Relaciones Internacionales (CURI).
  • FERRERO WALDNER, B. (2012). Las Relaciones bi-regionales, América latina y el Caribe. Discursos. Colección Pensamiento Iberoamericano n. 5. Mérida.
  • FOHS, M. (2019). El referente cognitivo detrás de un proceso de integración regional. El caso del MERCOSUR. En prensa.
  • FOHS, M. (2007). El MERCOSUR y la UNION EUROPEA. Dos esquemas de integración en busca de una zona de libre comercio. MIMEO.
  • GRABENDORFF, W. (1992). La integración europea: consecuencias para América Latina. Revista Integración Latinoamericana, n. 180. BID-INTAL, Buenos Aires.
  • GRATIUS, S. (2017). Europa-América Latina: retos regionales y globales compartidos. Revista Nueva Sociedad n. 270, pp.119-131.
  • GRATIUS, S. (2011). El triángulo atlántico: arquitecturas multilaterales y reajuste de poder entre nuevas y viejas potencias. Pensamiento Iberoamericano n. 8.
  • GRISANTI, L. X. (2004). El nuevo interregionalismo trasatlántico: La asociación estratégica Unión Europea-América Latina. BID/INTAL. Serie Documentos de Divulgación. Buenos Aires.
  • HALPERIN, M. (2017). Tratamiento de las Asimetrías en Tratados de Libre Comercio entre países con distinto nivel de desarrollo. A propósito de las negociaciones MERCOSUR-Unión Europea (UE) y a los vínculos establecidos entre la UE y distintos países latinoamericanos y caribeños. Revista Aportes para la Integración Latinoamericana, año XXIII, n. 37, pp.46-82.
  • KINOSHITA, F. (1999). El Tratado de Libre Comercio entre el MERCOSUR y la UNION EUROPEA: Consolidación de un marco jurídico-económico internacional. Tesis Doctoral, Universidad Pontificia Comillas-ICADE, Madrid.
  • MAKUC, A., DUHALDE, G. & ROZEMBERG, R. (2015). La Negociación MERCOSUR-Unión Europea a Veinte Años del Acuerdo Marco de Cooperación: Quo Vadis? Nota Técnica N° IDB-TN-841. BID-INTAL. Buenos Aires, Argentina.
  • MARIN AIS, J. R. (2013) La participación de la Unión Europea en tratados internacionales para la protección de los derechos fundamentales. Madrid: Editorial Tecnos.
  • MOLINA DEL POZO, C. F. (2019). Derecho de la Unión Europea. 3ª edición. Madrid: Editorial Reus.
  • MOLINA DEL POZO, C. F. (2018). VIII Curso de Actualización en Teoría y Práctica de la Integración Regional (Curso de Posgrado). Universidad de Alcalá de Henares. España
  • MOLINA DEL POZO, C. F. (2011). Evolución Histórica y Jurídica de los Procesos de Integración en la Unión Europea y en el MERCOSUR. EUDEBA.
  • MOLINA DEL POZO, C. F. (2009). El Derecho Comunitario y la I+D+T: hacia el diseño de un perfil para el futuro. Dykinson.
  • PARLAMENTO EUROPEO & FUNDACIÓN EURO AMÉRICA (2018). Seminario La Modernización del Acuerdo UE-México. Un acuerdo del siglo XXI. 19 de octubre. Madrid.
  • PEÑA, F. (2018). Seminario: ¿Se abre una nueva etapa para la negociación Mercosur-UE? Condiciones, posiciones y alternativas. Organizado conjuntamente por la Fundación Friedrich Ebert Stiftung y el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO).
  • ROSALES, O. (2016). La relevancia del acuerdo Mercosur-UE. Diario La Nación, 23 de febrero. Buenos Aires, Argentina.
  • ROSALES, O., HERREROS, S., FROHMANN, A. & GARCÍA-MILLÁN, T. (2013). Las negociaciones megarregionales: hacia una nueva gobernanza del comercio mundial. Serie Comercio Internacional n. 121, CEPAL LC/L.3710, Santiago de Chile.
  • RUIZ DIAZ LABRANO, R. (2001). MERCOSUR-Unión Europea. Asunción: Editora Intercontinental.
  • SANAHUJA, J. A. (2014). Desarrollo global y países emergentes: retos para la política de cooperación de la UE. Revista CIDOB d’Afers Internacionals n. 108, pp.67-93.
  • SANAHUJA, J. A. (2013). Narrativas del multilateralismo: «efecto Rashomon» y cambio de poder. Revista CIDOB d’Afers Internacionals n° 101, pp.27-54.
  • SANCHEZ DIEZ, A. & RUIZ HUÉLAMO, P. (2016). Los Acuerdos de Asociación de la Unión Europea con Centroamérica y MERCOSUR: Presente y futuro. Documento de Trabajo N°64. OPEX: Observatorio de Política Exterior Española. Publicación Virtual.
  • SCHMITTER, P. (2011). Los conceptos de cooperación e integración regional. Revista Puente Europa n. 1, año IX. Publicación de la Universidad de Boloña. Representación Buenos Aires, pp.8-11.
  • TOKATLIAN, J. G. (2012). Crisis y redistribución del poder mundial. Revista CIDOB d’Affers Internacionals n. 100, pp.25-41.
  • VAN KLAVEREN Alberto (2018). El eterno retorno del regionalismo latinoamericano. Revista Nueva Sociedad, n. 275, pg.62-72.
  • VENTURA, I. (2003). Les asymétries entre le Mercosur et l’Union Européenne. Les enjeux d’une association interrégionale. París: L’Harmattan.
  • WINOCUR DE MAHIEU, P. (2007). Las relaciones UE-MERCOSUR: muchas negociaciones, pocos resultados concretos. Revista de Derecho Privado y Comunitario, n. 3. Rubinzal Culzoni Editores, Buenos Aires. Argentina.