| ARTÍCULO

Los Parlamentos de organizaciones regionales y asociaciones parlamentarias: un debate sobre su rol y el futuro

Parliaments in Regional Organizations and Parliamentary Associations: a debate about their Role and Future

Les Parlements des Organisations régionales et les associations parlementaires: un débat sur leur rôle et le futur

Palabras clave: Parlamento, asamblea legislativa, procesos de integración, partidos políticos, distribución de bancas, principio de subsidiariedad, cooperación regional

Keywords: Parliament, legislative assembly, process of integration, political parties, distribution of seats, principle of subsidiarity, regional cooperation

Mots clés: Parlement, assemblée législative, procès d’intégration, partis politiques, distribution des sièges, principe de subsidiarité, coopération régional

Citar este artículo

Poletti Adorno, Alberto Manuel (2018). Los Parlamentos de organizaciones regionales y asociaciones parlamentarias: un debate sobre su rol y el futuro. Derecho y Economía de la Integración n. 5, pp. 61-76. https://juri-dileyc.com/los-parlamentos-de-organizaciones-regionales-y-asociaciones-parlamentarias-un-debate-sobre-su-rol-y-el-futuro/

Resumen

El número de asambleas legislativas de organizaciones regionales de integración ha ido expandiéndose a medida que dichos organismos internacionales han sentido la necesidad de crear estructuras para el encuentro de sus parlamentarios o para la realización de actividades legislativas de sus organizaciones. Pese a ampliarse considerablemente el número de entidades, no son pocas las voces que critican su utilidad, pues más allá de que son pocas las asambleas que cuentan verdaderamente con facultades legislativas, se ha mencionado que sus costos, estructura y funciones ameritan una revisión. Pero más allá de las críticas que puedan hacerse, el sistema de relacionamiento entre organizaciones políticas y países no pasa actualmente solo por los gobiernos sino también compromete a los congresos de los países.

Abstract

The number of legislative assemblies of regional organizations has been growing since these international bodies have felt the necessity to create structures for the meetings of the members of their parliaments o for complying with legislative activities. In spite of increasing the number of these entities, there are many voices that criticize its usefulness, because beyond the fact that there are few assemblies that truly count on legislative faculties, it has been mentioned that its costs, structure and functions merit a revision. But beyond the critics that may arise, the current system of relationships between political organizations does not pass only by the governments but also compromise the congress of the countries.

Résumé

Le nombre des assemblées législatives des organisations internationales d’intégration se sont développés au fur et à mesure que ces organisations internationales ont ressenti le besoin de créer des structures pour la réunion de leurs parlementaires ou pour la réalisation des activités législatives desdits organisations. Il y a beaucoup de voix qui critiquent son utilité, parce qu’au-delà du fait qu’il y a peu d’assemblées qui comptent vraiment sur les facultés législatives, il a été mentionné que ses coûts, leur structure et leurs fonctions méritent une révision. Mais au-delà des critiques que l’on peut faire, le système des relations entre organisations politiques et pays passe non seulement par les gouvernements mais engage aussi les congrès des pays.

Los Parlamentos y su reconocimiento a nivel regional

La etimología de la palabra parlamento da cuenta que el término se refería inicialmente a la asamblea de los representantes populares de un pueblo donde se discuten y resuelven los asuntos públicos, pasando luego a ser un cuerpo consultivo y un órgano legislativo [1]. Aparece propiamente en el Reino Unido en 1658 y se establece definitivamente en 1668. Más allá del sistema presidencialista o parlamentarista que puedan seguir los Estados, lo cierto es que la mayoría de los organismos creados en procesos de integración utilizan el término parlamento, siendo pocos los que se refieren a una asamblea legislativa.

Para situarnos en el tema, hemos optado por hacer una lista rápida y no exhaustiva. Hemos decidido clasificar a las organizaciones censadas en base a criterios geográficos y de acción, incluyendo tanto aquellas oficiales como también a las organizaciones privadas e iniciativas que vinculan a la actividad parlamentaria.

Ámbito universal:

  • Unión interparlamentaria: establecida en 1889, es la organización internacional que reúne los parlamentos de diferentes países. Se trata de organización que representa a la rama legislativa de los gobiernos en una escala mundial. Los miembros de la UIP son en la actualidad 144 parlamentos nacionales. La misión de la UIP está definida en el artículo 1 de los Estatutos: «luchar por la paz y la cooperación entre los pueblos y por el firme establecimiento de instituciones representativas. Dentro de ese amplio mandato, la organización trabaja para fortalecer la estructura de la democracia parlamentaria en todo el mundo» [2]. Es importante notar que la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, Parlamento Andino, Parlamento centroamericano, Parlamento europeo y el Parlamento latinoamericano son miembros asociados [3].
  • Iniciativa parlamentaria para las Naciones Unidas: dentro de la discusión de la reforma de la mencionada organización internacional existe un proyecto llevado adelante por diferentes sectores: parlamentarios, organizaciones no gubernamentales y ciudadanos que promueve la representación democrática de los ciudadanos del mundo en las Naciones Unidas señalando que dicha iniciativa podría brindarle a los representantes electos por los ciudadanos, no solamente a los estados, un rol directo e influyente en la política global. Según informaciones, actualmente miembros de parlamentos de 122 países apoyan esta iniciativa [4]. Durante una semana (a finales de octubre de 2017) se realizó una petición global de apoyo a la iniciativa [5].

Alcance limitado a zonas geográficas o determinadas acciones:

  • Unión interparlamentaria árabe (http://www.arabipu.org);
  • Asamblea interparlamentaria de la francofonía (http://apf.francophonie.org);
  • Asociación Parlamentaria de la Mancomunidad Británica de Naciones (www.cpahq.org);
  • Conferencia de Parlamentarios de la Región Ártica (http://www.arcticparl.org);
  • Diálogo Interparlamentario Asia-Europa;
  • Unión Parlamentaria de Asia y del Pacífico;
  • Asociación de Parlamentarios Europeos para África;
  • Consejo interparlamentario en contra del antisemitismo;
  • Asamblea Parlamentaria de la iniciativa Centro-Europa;
  • Asociación Parlamentaria de la Cooperación Euro-Árabe;
  • Asamblea parlamentaria de la Cooperación Económica del Mar Negro;
  • Organización global de parlamentarios contra la corrupción (organización privada fundada en 2002 con secciones en 50 países, http://gopacnetwork.org).

África:

  • Parlamento panafricano (http://www.panafricanparliament.org/);
  • Unión Parlamentaria africana (http://www. http://africanpu.org);
  • Parlamento africano de la sociedad civil (http://parlementafricain.org);
  • Consejo Consultivo de la Unión del Magreb Árabe.

América:

  • Parlamento Amazónico (https://parlamaz.wordpress.com);
  • Parlamento Andino (https://parlamentoandino.org);
  • Parlamento Centroamericano (http://www.parlacen.int);
  • Confederación Parlamentaria de las Américas (http://www.copa.qc.ca);
  • Parlamento latinoamericano y del Caribe – PARLATINO (http://parlatino.org). Es probable que este organismo se convierta en la Asamblea Legislativa de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe (CELAC) [6];
  • Parlamento del Mercado común del Sur (https://www.parlamentomercosur.org);
  • Parlamento de la Unión de naciones sudamericanas (UNASUR): con sede en Cochabamba, Bolivia y previéndose que entre en funcionamiento en un futuro próximo.

Asia:

  • Asamblea Interparlamentaria del ASEAN (http://www.aipasecretariat.org);
  • Parlamentarios de ASEAN para los derechos humanos (https://aseanmp.org);
  • Encuentro de la Asociación Sur Asiática de Cooperación regional (http://saarc-sec.org);
  • Asamblea Interparlamentaria de naciones miembros de la Mancomunidad de Estados Independientes (https://iacis.ru).

Europa:

  • Parlamento europeo (http://www.europarl.europa.eu);
  • Asamblea báltica (http://www.baltasam.org);
  • Asamblea Interparlamentaria de Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo – BENELUX (https://www.beneluxparl.eu);
  • Asamblea parlamentaria europea sobre ortodoxia (http://eiao.org);
  • Consejo Nórdico (http://www.norden.org/en/nordic-council);
  • Asamblea parlamentaria del Consejo de Europa (http://assembly.coe.int);
  • Asamblea parlamentaria de la Organización para la seguridad y la cooperación en Europa – OSCE (https://www.oscepa.org);
  • Asociación Parlamentaria de la cooperación en el sureste de Europa (http://www.rcc.int).

Se discute en la actualidad la creación de una asamblea parlamentaria para los miembros del Grupo Visegrad (compuesto por Polonia, República Checa, Eslovaquia, Hungría, Ucrania y Rumania) [7].

A esta lista, Stelios Stavridis (2002) le agrega otras asociaciones:

  • Conferencia sobre la Seguridad y Cooperación en el Mediterráneo interparlamentaria;
  • Presidentes de Parlamentos de los Países Euro mediterráneos;
  • Mujeres parlamentarias;
  • Jóvenes parlamentarios euro mediterráneos;
  • Asambleas Parlamentarias de la OTAN.

Realizar un análisis de tantas organizaciones se presenta como un desafío. Más allá de la diversidad de objetivos, funciones y estructura de los llamados parlamentos regionales, intentaremos encontrar los aspectos comunes (I) para centrarnos luego en los debates generados sobre los desafíos y problemas que enfrentan en el ejercicio de sus funciones y que se vinculan a la posibilidad de cumplir funciones parlamentarias a nivel internacional cuando no existe un marco similar al ámbito interno (II).

I. Los Parlamentos regionales, foros de intercambio de representantes de los países

Más allá de que el término «Parlamento» pueda ser correctamente utilizado ya que no se trata de un órgano del sistema parlamentarista, vemos que existen elementos comunes con la actividad legislativa interna del país.

A. La composición: elección frente a designación

Algunos órganos como el Parlamento Europeo y en menor medida el Parlamento del MERCOSUR proceden a elegir sus representantes por elección directa. Ello pues en este último organismo hasta el momento solo Paraguay y Argentina [8] los han elegido directamente, Uruguay y Brasil junto con Venezuela (miembro actualmente suspendido) siguen designándolos de entre los miembros elegidos dentro del Congreso de su país. Según informaciones, recién en 2020 en el Uruguay [9] y en Brasil [10] se elegirán a los miembros por votación popular.

En la Unión Europea, un día cada cinco años los Estados miembros proceden a elegir a sus miembros en forma simultánea. La primera elección se realizó en 1979 y la última en 2014. El sistema actual prevé la votación de listas o mediante el sistema de voto único transferible, de tipo proporcional (artículo 1 de la Decisión 2002/772 del Consejo). Es importante mencionar igualmente que en estas elecciones, la mayor parte de los Estados miembros se constituyen en circunscripciones únicas. Sin embargo en cinco países (Bélgica, Irlanda, Francia, Italia y el Reino Unido) se han creado circunscripciones regionales a los efectos de la elección. También debe destacarse que existen normas especiales para el voto de los nacionales de un país que residen en el extranjero y de los extranjeros que residen en un país miembro [11]. Todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tiene derecho a votar en las elecciones al Parlamento Europeo en el Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado (artículo 22 del TFUE). Sin embargo, para el caso de los nacionales residentes en el extranjero que quieran votar en su país de origen se aplican las disposiciones este último Estado, que pueden legislar al respecto.

La designación de participantes del PARLATINO y de numerosos órganos se da por decisión de sus miembros, sin intervención popular. En la elección no existen normas idénticas en lo que se refiere a la composición y cantidad de representantes.

Así, la Unión europea elige 751 diputados que representan a más de 508 millones de personas y se rige por el principio de proporcionalidad, siendo la nación más poblada (Alemania) la que cuenta con mayor cantidad de representantes (96) y los países menos poblados cuentan con 6 representantes [12].

En el MERCOSUR, la comisión parlamentaria del MERCOSUR fue creada en 1994 previéndose dos reuniones por año y estando integrada inicialmente por 16 países. Sus funciones principales eran las de acelerar los procedimientos internos para la entrada en vigor de las normas adoptadas por los órganos del MERCOSUR y ayudar en la armonización de legislaciones. En 2007 fue sustituido por el Parlamento del MERCOSUR y este órgano carece aún de funciones legislativas propias, desempeñando principalmente un papel político y consultor ya que sus decisiones no son vinculantes. Nótese por ejemplo que conforme al tratado constitutivo, puede producir dictámenes, proyectos de normas, declaraciones, recomendaciones e informes, debiendo reunirse una vez por mes y pudiendo realizar sesiones virtuales, sin presencia física de los parlamentarios en un mismo lugar. Luego de la composición paritaria inicial, se prevé igualmente la integración proporcional de acuerdo a la población y se prevé que Brasil tenga 75 miembros, Argentina 43, Venezuela 32 y 18 miembros de Paraguay y Uruguay, debiendo preverse igualmente la participación de representantes bolivianos.

En el PARLACEN los diferentes Estados cuentan con 22 miembros cada uno. Es importante destacar que, más allá de las características similares en cuanto a extensión y población de los países, no existe distinción entre los Estados fundadores (Honduras, El Salvador, Guatemala y Nicaragua) y los que se adhirieron posteriormente (Panamá y República Dominicana).

Conforme al artículo 5 del Protocolo al acta constitutiva de la Unión africana relativa al Parlamento panafricano, el parlamento nacional u órgano deliberante debe elegir, fuera de sus miembros, cinco representantes por país, previéndose la renuncia al parlamento nacional si un miembro del cuerpo legislativo es electo para el órgano regional (art. 5.6) [13]. Al menos un representante debe ser de la oposición.

El artículo 9 del Estatuto de la Asamblea Interparlamentaria de la ASEAN prevé reuniones anuales con la asistencia de un máximo de 15 miembros de cada país encabezados por el Presidente o persona que ocupa el puesto, previéndose que al menos 3 asistentes sean parlamentarias del sexo femenino [14].

A tenor de lo expuesto, podemos concluir que la designación de miembros sigue siendo la regla en la mayoría de los casos y la elección popular, la excepción. Puede notarse también que el debate sobre la paridad de la representación se va profundizando a medida que se va avanzando en el proceso de integración. Los países con población numerosa buscan obtener mayor cantidad de representantes.

Es dable mencionar que si bien se garantiza la participación de grupos minoritarios (oposición, mujeres) el déficit democrático en la designación hace que muchos órganos no tengan suficiente peso en la vida diaria de los ciudadanos. Ello pues más allá de la participación en eventos, sus recomendaciones (o decisiones) no pueden ser introducidos en el debate de los países ante la falta de conexión entre las agendas políticas de los países y de los representantes de las organizaciones regionales. Si bien muchos de los participantes buscan incluir las recomendaciones en las agendas parlamentarias nacionales, no existe un cronograma o mecanismo de seguimiento de las mismas fuera del informe que los delegados puedan realizar ante las instancias regionales y las recomendaciones internacionales que, con fuerza política, poco pueden influir en una instancia nacional.

Como comentario final, merece destacarse que la contraposición entre elección y designación se da también fuera del MERCOSUR. En la parte final del artículo 227 de la Constitución de Colombia se establece que por ley puede preverse la elección directa de parlamentarios de dicho país para el Parlamento latinoamericano y para el Parlamento Andino. La  Ley Estatutaria 1157 de 2007 por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política de Colombia con relación a la elección directa de Parlamentarios Andinos en su artículo 2° estableció: «Mientras se establece un régimen electoral uniforme en el marco de la Comunidad Andina, para el período que inicia el 20 de julio de 2014, los Representantes de la República de Colombia ante el Parlamento Andino serán designados por el Congreso de la República de entre sus Congresistas y conforme a las reglamentaciones internas que sobre el particular se establezcan, de tal manera que se garantice en todo momento la participación de la República de Colombia en ese órgano del Sistema Andino de Integración» [15]. El Estado plurinacional de Bolivia conforme al artículo 266 de su Constitución ha elegido sus representantes por votación popular en 2015 para el Parlamento Andino [16]. Se ha sostenido que el Parlamento presenta limitaciones en sus funciones en el proceso de integración de la Comunidad Andina de Naciones, al carecer de funciones propias de un Órgano Legislativo Supranacional y de representación de los pueblos que componen la Comunidad Andina (Agamez Martinez, 2016, p. 13).

Puede notarse que la forma de designación tiene relación más o menos directa con las funciones que están llamados a cumplir los representantes de los países en estos organismos.

B. Las funciones y la complementariedad/subsidiariedad

El parlamento africano, creado en 2001 como órgano de la Unión africana, se limita a cumplir funciones meramente consultivas y de estudio de proyectos de ley sin facultad decisoria (artículo 8). Tanto es así que sus miembros han indicado que desean tener un rol mayor (Kouagne, 2017). Sus homólogos del MERCOSUR [17], del Parlamento Andino [18] y del Parlamento Centroamericano [19] cumplen funciones similares y no están exentos de críticas. Sin lugar a dudas esta es la constante en muchos organismos y en particular, un reclamo popular frente a problemas que son cada vez más presentes.

El caso de la Unión europea parece ser la excepción a la regla existente dado que además de las funciones consultivas, ha alcanzado un rol de colegislador con otros órganos, teniendo influencia no solo en el análisis sino también para la adopción de normas comunitarias. Tanto es así que en agosto de 2017, un miembro del parlamento panafricano hizo una propuesta de que el parlamento regional africano pueda estar al mismo nivel que su homólogo europeo, señalando que los africanos debían decidir de su suerte y de los recursos naturales y humanos del continente. El Presidente del Parlamento panafricano señaló que el «Parlamento no va a legislar sobre las constituciones de los países sino sobre los intereses comunes de los Estados miembros» y principalmente sobre «el terrorismo, la crisis económica, las cuestiones de migración, el cambio climático» (Kouagne, 2017).

Sin duda, muchas organizaciones consideran a la UE como un organismo rector en materia de integración. Hoy en día, pese a sus desafíos se presenta aún como un modelo en varios aspectos. Podemos citar algunos elementos que podrían frenar, en diversos países, cualquier calco del sistema de integración europeo: los costos de funcionamiento de las instituciones, las transferencias de soberanía y el sistema de multilingüismo empleado. Habría entonces que ver si dentro de otras organizaciones regionales, los países están dispuestos a asumir dichos costos y adoptar el sistema comunitario.

Las decisiones en esta materia podrán ser adoptadas en algunos países por los gobiernos pero en la mayoría involucrarán también a órganos legislativos. Se ha mencionado en el caso del Parlamento Andino que los Estados han interpretado el artículo 14 del Tratado Constitutivo y en la práctica, consideren a las resoluciones del Parlamento de carácter diplomático y por ende, se estimó necesario que los destinatarios inicien el proceso de interpretación según el método teleológico de las atribuciones del Parlamento para efectuar una interpretación dinámica del tratado y favorecer el proceso de integración (Blanco Alvarado, 2012, pp. 369-371).

Así, muchos sectores no distinguen que, más allá de los problemas nacionales, existen problemas cuya solución involucra a varios países y hasta parece normal que se creen instancias legislativas internacionales, tal como ocurre con los numerosos tribunales internacionales en el ámbito del derecho de la integración, derechos humanos, marítimo, penal, entre otros.

Se estima que, debido a la ausencia de funciones en ámbitos determinados, se observa poca incidencia de los órganos legislativos regionales en las instancias gubernamentales de los países. Así, lejos de la distribución de competencias entre la Unión europea y los países miembros, en los demás órganos legislativos no existe una lista de tareas que claramente puedan ser definidos y tratados con fuerza de ley por los participantes de estos órganos.

Un ejemplo interesante de interacción se da en el Parlamento de la Unión BENELUX. Si bien formalmente las competencias fueron determinadas por una Convención del 5 de noviembre de 1955, el citado cuerpo legislativo ha adoptado un Reglamento Interior que tuvo en cuenta la modificación efectuada por los países en la Convención del 20 de enero de 2015 (que debe aún entrar en vigor). Nótese que el Parlamento tiene competencia para tratar temas vinculados con la cooperación transfronteriza, el mantenimiento y desarrollo de la unión económica, el desarrollo durable, la cooperación en el ámbito de justicia, política exterior y asuntos europeos entre otros. Pero en el ejercicio de estas facultades, pueden dirigirse no solo a órganos del grupo (como el Comité de Ministros) sino también a los gobiernos de los tres países, además de tratar otros temas de interés con el consentimiento de dos tercios de sus miembros [20].

El artículo 189 del tratado de las comunidades europeas (derogado por el Tratado de Lisboa) dispuso que el Parlamento Europeo se compone de «representantes de los pueblos de los Estados reunidos en la Comunidad» y ya en 2003, se discutió su origen estatal y no supraestatal al señalar que los representantes electos representaban a los distintos Estados y no al pueblo europeo que no existe como tal (Matia Portilla, 2003). Hoy en día el artículo 14.2 del Tratado de Lisboa dispone que el Parlamento está compuesto de representantes de los ciudadanos de la Unión.

También el tratado de Lisboa prevé en los artículos 12, 48, 49, 69 al 71 entre otros y el Protocolo 1 sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la Unión europea que proyectos de actos legislativos dirigidos al Parlamento Europeo y al Consejo se transmitirán a los Parlamentos nacionales. Conforme al artículo 3 del Protocolo mencionado «Los Parlamentos nacionales podrán dirigir a los Presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión un dictamen motivado sobre la conformidad de un proyecto de acto legislativo con el principio de subsidiariedad, con arreglo al procedimiento establecido por el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad» [21]. Así, los parlamentos nacionales pueden oponerse a la elaboración de proyectos legislativos a nivel regional e incluso impugnarlos ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Sin duda, hoy en día en la mayoría de los otros casos pueden realizarse contactos oficiales entre los organismos internacionales y los Ministerios de Relaciones Exteriores de los países. Pero más allá de los contactos oficiales, la posibilidad de presentación de consultas sobre medidas adoptadas o a adoptarse a los órganos legislativos de un país se funda en que los Estados miembros de una organización y en particular de un parlamento regional deciden voluntariamente participar y ello permitirá avanzar en la agenda común y la reflexión sobre el estado de la integración ante problemas comunes en las agendas de los países. Ello sin perjuicio de discutir que en ciertos casos, existen medidas que deben ser coordinadas globalmente pero que debe dejarse en libertad a los países para que adopten las disposiciones internas para que sus instituciones procuren alcanzar los objetivos fijados globalmente.

En consecuencia, difícilmente podrá prescindirse de instancias legislativas nacionales e internacionales. Y ello nos lleva a reflexionar sobre los mecanismos para hacer frente a las nuevas necesidades.

II. Reflexiones sobre la modernización de los Parlamentos regionales

Congeniar intereses de diversos sectores: sociedad civil frente empresarios, gobierno frente a oposición y cooperación internacional frente a intereses locales parecen ser algunos de los desafíos que enfrentan las personas que deben ejercer una representación política tanto en el ámbito nacional como en el internacional. Por ende y en base a un análisis de los textos constitutivos y de la realidad de algunos organismos, ofrecemos un panorama sobre tareas pendientes de la tarea parlamentaria internacional.

A. Nuevos desafíos: efectividad y presencia en la vida de las personas

No cabe dudas de que muchas personas dentro de los órganos legislativos cumplen sus funciones con dedicación mientras que otras, en la actualidad, solo contribuyen a desprestigiar dichos órganos al no asistir a sesiones, presentar baja productividad y verse involucrados en diversos tipos de irregularidades. Sostuvo María Victoria Álvarez al momento de la creación del Parlamento del MERCOSUR que el MISMO «debería evitar el desprestigio de otras experiencias en América latina como el Parlamento Centroamericano que sufre la amenaza de desaparición bajo acusaciones de ser ineficiente, despilfarrar fondos públicos y proteger a ex funcionarios corruptos gracias a sus inmunidades». Lamentablemente no ocurrió así. Más allá de celebrar unas pocas sesiones por año, se debe destacar que durante la suspensión de Paraguay en el MERCOSUR en 2012-2013 debido a la destitución del Presidente Lugo por el Congreso de dicho país, el órgano no se reunió en una sola ocasión. En 2014, se realizaron reuniones esporádicas, la última en noviembre de 2014 donde se aprobó una resolución sobre el reclamo argentino sobre la soberanía de las Islas Malvinas y la siguiente reunión se celebró en agosto de 2015 [22]. Recientemente, en ocasión de la suspensión del gobierno de Venezuela como Estado miembro, el PARLASUR dispuso la presencia de los parlamentarios venezolanos en su seno y se discutió incluso la posibilidad de llevar el caso al órgano de solución de controversias regional [23].

En el PARLACEN para hacer frente a todas las críticas existentes, se buscó ampliar a dos años el período de duración de la presidencia del Parlamento y establecer que las resoluciones del órgano son vinculantes para los países miembros del proceso de integración centroamericano.

La solución de problemas cada vez más presentes debido a la mayor circulación y relaciones comerciales de los países sigue aguardando. En temas como la cooperación en el ámbito civil y penal, transportes, libertad de circulación y la asistencia judicial internacional los parlamentos no han adoptado regulaciones y siguen aplicándose disposiciones adoptadas por otros organismos internacionales como la Organización de Estados Americanos.

No cabe duda que cuando existen viáticos y posibilidad de asistir a encuentros internacionales, los miembros de diversos parlamentos buscan participar en eventos si es que el Parlamento es el encargado de abonar. No obstante, cuando son ellos quienes deben realizar los pagos, existe una menor predisposición. Tal vez la prueba más fehaciente sea la Organización global de parlamentarios contra la corrupción con sede en Ottawa que en América latina y el Caribe solo cuenta con representantes de Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, El Salvador, México y Perú. Esta entidad que nuclea a parlamentarios y ex parlamentarios cuenta con cinco grupos de trabajo: contra el lavado de dinero, la corrupción, fiscalización parlamentaria, ética y conducta parlamentaria y participación en la sociedad.

A nivel europeo, por no citar sino algunos ejemplos recientes, varias decisiones fueron adoptadas por el Parlamento regional. Así, la presencia de fosfatos en la carne de kebab [24], normas sobre energía solar [25], costos de comunicación por teléfono celular o el uso de residuos [26] son el resultado de acuerdos entre el Consejo de la Unión europea (integrado por representantes o ministros de los Estados miembros) y el Parlamento Europeo. Ello sin mencionar las nuevas relaciones de los países de la Unión con el Reino Unido tras su retiro o la política internacional.

Sin duda, el sistema europeo se encuentra en mejor relación que sus homólogos de otras latitudes para participar con otros órganos en la adopción de medidas que vinculan directamente a los ciudadanos frente a temas de actualidad.

B. La ética y la eficacia en la función legislativa

Si bien la mayoría de los sitios exponen claramente los nombres y datos de contacto de los diferentes representantes, no es menos cierto que algunos se reservan datos sobre costos de viajes y remuneraciones complementarias.

En Francia, la organización política Frente Nacional se ha visto comprometida en una controversia por el uso de fondos destinados para asistentes parlamentarios del Parlamento europeo que en realidad, fueron utilizados para otros fines. Tanto la presidenta del partido Marine Le Pen como el vicepresidente Louis Aliot y varios miembros del partido fueron procesados en el ámbito penal y el Tribunal de Justicia de la Unión determinó que el Parlamento europeo puede reclamar a un elegido el reembolso de alrededor de 40.000 Euros por los empleos ficticios [27].

En momentos en que se debate un posible cambio de sede de Estrasburgo a Bruselas como alternativa para unificar los trabajos de las oficinas repartidas en tres ciudades y el costo de la reparación de la oficina del Parlamento en esta última ciudad [28], se discuten también los costos de movilizar a cerca de 6000 personas entre diputados, personal y funcionarios, como también la utilización del presupuesto de 1.9 millones de euros [29] entre salarios, gasto inmobiliario, actividades de grupos políticos y la política informativa.

En el PARLASUR la iniciativa adoptada por la República Argentina merece un comentario. Aunque el artículo 16 de la ley 27.120 prevé que los legisladores del PARLASUR deben recibir las mismas remuneraciones que un legislador nacional [30], lo cierto es que el gobierno de dicho país prevé el pago de viáticos equivalentes a 200 Dólares americanos por día de reunión desde Buenos Aires hasta Montevideo, donde tiene su sede el parlamento regional. Ello generó un proceso en el que la Cámara Nacional electoral dispuso que a partir de 2017 se incluyan las partidas para pagar las dietas de los 43 delegados argentinos [31].

Si a esto sumamos los viajes efectuados por los congresistas nacionales, se observan montos siderales que, sin duda, podrían ser mejor distribuidos ante las necesidades de los países. En Uruguay, en 2017 de los 150.655 Dólares americanos que el parlamento pagó en ese concepto, se reintegraron 7.713 U$ [32]. En Paraguay, el monto por el mismo concepto de la Cámara de Diputados fue de 669 millones de Guaraníes al año (equivalente a 121.636 U$) [33]. En la Argentina, el monto fue de 8,2 millones (457.797 U$) [34] y en Brasil también se observó un aumento de los viajes en los últimos años, en visitas que incluyeron acceso a inauguraciones de eventos olímpicos [35].

Finalmente, es importante destacar que los parlamentarios de organizaciones internacionales gozan de inmunidades y privilegios similares a los nacionales. Un ex alto funcionario argentino, José López, descubierto al intentar ocultar casi nueve millones de dólares en un convento fue objeto de un proceso de desafuero en el Parlamento del MERCOSUR que fue rechazado [36]. También se destaca el caso de la dirigente argentina Milagro Sala, electa en noviembre de 2015 como diputada para el PARLASUR y arrestada desde enero de 2016 en el marco de un proceso penal, quien a la fecha de este trabajo aún no pudo asumir su banca en el organismo regional [37]. El 5 de diciembre de 2017 la Corte Suprema de Justicia de Argentina declaró la inconstitucionalidad del tratado por el cual la Argentina ratificó el Parlamento del MERCOSUR y sostuvo que el legislador argentino no estaba constitucionalmente habilitado para otorgarle a los parlamentarios del PARLASUR las inmunidades que la Constitución Nacional le confiere a los diputados nacionales [38]. En el Paraguay, se ha mencionado también que varios miembros del PARLASUR cuentan con procesos pendientes y se han escudado en sus fueros para evitar la prosecución de las acciones iniciadas [39].

En el Parlamento Europeo, a la política francesa Marine Le Pen le fue levantada su inmunidad en dos ocasiones: por procesos por duros ataques contra un dirigente político y la contratación de empleados ficticios para el Parlamento europeo [40]. También se suspendió a un diputado polaco que denigró a las mujeres con 10 días de suspensión, multa de 9.180 Euros y un año sin poder representar al Parlamento europeo [41].

Existe jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión europea en el sentido de que la inmunidad de la gozan los parlamentarios debe entenderse como que «una declaración efectuada por un diputado europeo fuera del Parlamento europeo y que haya dado lugar a una persecución penal en el Estado miembro de origen bajo el título de delito de denuncia calumniosa no constituye una opinión expresada en el ejercicio de funciones parlamentarias sino cuando esta declaración corresponde a una apreciación subjetiva que presenta un vínculo directo y evidente entre el ejercicio de tales funciones (…)» [42].

Es importante mencionar que el honor de la representación de un país ante organismos internacionales debería recaer en personas honorables que integran los Congresos, pues más allá de las críticas que puedan hacerse a algunas personas, existen personas que se dedican a cumplir sus funciones. Así, además de los casos descritos en la prensa paraguaya dentro del PARLASUR, se tiene actualmente al Diputado Víctor Bogado como representante de Paraguay ante el PARLATINO quien está imputado por hechos punibles contra el erario y busca eludir el juicio oral mediante recursos calificados como chicanas [43]. Muchas personas critican el artículo 2 inciso b) del Tratado Constitutivo del Parlamento centroamericano que prevé que el parlamento centroamericano funciona permanentemente y está integrado por los presidentes de las Repúblicas centroamericanas al concluir su mandato. Ello atendiendo a las denuncias que pueden existir contra los mismos en algunos casos [44].

III. Conclusión

Más allá de que sigan existiendo instancias legislativas en procesos de integración y asociaciones de parlamentarios, resulta importante prever un mecanismo de diálogo y cooperación entre las instancias nacionales e internacionales en el ámbito legislativo. Así, se ha propuesto que más allá de los informes, se evalúen instancias de seguimiento y que los parlamentos regionales puedan interactuar directamente con el gobierno de los países y a sus pares legisladores.

Además, resulta importante prever mecanismos de transparencia del funcionamiento como el control de asistencia a sesiones, lista de presentación de proyectos y actividades realizadas, control de funcionarios. Además, la jurisprudencia en materia de derecho comparado se hace eco de que el fuero parlamentario en organizaciones internacionales no debe extenderse como impedimento para la investigación de delitos investigados en la justicia de los países integrantes.

No existe uniformidad en cuanto a la duración del mandato (4 años en el MERCOSUR, art. 10 del Protocolo Constitutivo), 5 años en el PARLACEN, la UE y designación de los parlamentos del país en muchas instancias) ni las funciones que pueden cumplir los representantes, siendo la actividad legislativa la excepción y el intercambio de experiencias, conocimientos de proyectos legislativos y presentación de informes la regla.

Existen mecanismos que pueden ser adoptados para una colaboración de los parlamentos de los países en diversas instancias, pero ello depende de una decisión política en la que con los gobiernos, los Parlamentos de los Estados tienen la palabra. Tal vez puedan aprovecharse los frecuentes intercambios para discutir alguno de ellos y presentarse simultáneamente proyectos en varios países con tal fin.

Notas:

[1] Etimología del Parlamento (http://etimologias.dechile.net/?parlamento).

[2] Unión interparlamentaria. Folleto de información, p. 1 (http://archive.ipu.org/PDF/publications/IPU_info_sp.pdf).

[3] Unión interparlamentaria, op. cit. p. 5

[4] UNPA Campaign. Campaña para una asamblea parlamentaria en la ONU, p. 1 (http://es.unpacampaign.org/).

[5] World Parliament now (http://www.worldparliamentnow.org/es/).

[6] PARLATINO encaminado a ser Asamblea legislativa de CELAC, 3 de junio de 2011 (http://parlatino.org/parlatino-encaminado-a-ser-asamblea-legislativa-de-celac/).

[7] «Poland initiates the creation of the Assembly for Visegrád Group with Romania and Ukraine», Visegradpost, June 27, 2016. Recuperado de: https://visegradpost.com/en/2016/06/27/poland-initiates-the-creation-of-the-assembly-for-the-visegrad-group-with-romania-and-ukraine/.

[8] Ley 27.120/2014

[9] «En 2020 uruguayos votarán al PARLASUR», El País. Recuperado de: http://www.elpais.com.uy/informacion/uruguayos-votaran-parlasur.html.

[10] «PARLASUR adia eleições diretas de parlamentários para 2020», Câmara dos deputados do Brasil (Wilson Silveira y Regina Celi Assumpçao, 2013). Recuperado de: http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/RELACOES-EXTERIORES/458455-PARLASUL-ADIA-ELEICOES-DIRETAS-DE-PARLAMENTARES-DO-MERCOSUL-PARA-2020.html.

En el mismo sentido: https://www.parlamentomercosur.org/innovaportal/v/9470/1/parlasur/congreso-brasilero-aprueba-reglas-para-la-eleccion-de-integrantes-del-parlasur.html.

[11] El parlamento europeo: modalidades de elección. Recuperado de: http://www.europarl.europa.eu/atyourservice/es/displayFtu.html?ftuId=FTU_1.3.4.html.

[12] El nuevo parlamento europeo: distribución de escaños pos país. Recuperado de: http://www.europarl.europa.eu/spain/es/sala_de_prensa/communicados_de_prensa/pr-2014/pr-2014-may/dato9.html.

[13] Protocolo del Parlamento panafricano. Recuperado de: http://archive.au.int/collect/charters/import/French/PROTOCOL_CONSTITUTIVE%20ACT_PAP_F.pdf

[14] Asamblea interparlamentaria de ASEAN. Recuperado de: http://serveraipasecretariatorg-to.cloud.revoluz.io/webassets/file/AIPA-Statute-2017-Update.pdf.

[15] Derogada por Ley 1729/2014. Actualmente se designan dos representantes del Senado y de tres de la Cámara de Representantes, por votación secreta. Recuperado de: http://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?id=1687365.

[16] «Nueva representación boliviana juramenta en parlamento andino», La República, Bolivia, 5 de marzo de 2015. Recuperado de: http://larepublica.pe/politica/860769-nueva-representacion-boliviana-juramenta-en-parlamento-andino.

[17] «Parlamentarios del MERCOSUR, carga para el contribuyente», Diario ABC Color, 13 de agosto de 2016. Recuperado de: http://www.abc.com.py/edicion-impresa/politica/parlamentarios-de-mercosur-carga-para-el-contribuyente-1508136.html.

En el mismo sentido: «El programa de Lanata mostró cuánto ganan y que poca tarea tiene un diputado del Parlasur», Los Andes, 27 de julio de 2015. Recuperado de: http://www.losandes.com.ar/article/el-programa-de-lanata-mostro-cuanto-ganan-y-que-poca-tarea-tiene-un-diputado-del-parlasur.

[18] Delta Garcia: «La existencia del Parlamento Andino genera debate», Diario Correo (Perú), 31 de enero de 2016. Recuperado de: https://diariocorreo.pe/politica/la-existencia-del-parlamento-andino-genera-debate-650347/.

[19] «Llueven críticas sobre el parlamento regional», La Nación, 28 de enero de 2004. Recuperado de: http://www.nacion.com/el-mundo/llueven-criticas-sobre-parlamento-regional/VFKFOGT4JBEENMX6S2RYQPCPE4/story.

Recientemente Navas, Lucía (2016), «PARLACEN buscará tener más garra», La Prensa (Nicaragua), 22 de diciembre de 2016. Recuperado de: https://www.laprensa.com.ni/2016/12/12/politica/2148757-parlacen-buscara-mas-garra.

[20] El Parlamento BENELUX. Marco jurídico. Recuperado de: https://www.beneluxparl.eu/fr/le-parlement-benelux.

[21] El principio de subsidiariedad en la UE. Recuperado de: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=LEGISSUM%3Aai0017.

[22] «Parlamento del MERCOSUR celebra su primera sesión del año», Diario La República, 17 de agosto de 2015, Ecuador. Recuperado de: http://www.larepublica.ec/blog/internacional/2015/08/17/parlamento-mercosur-celebra-primera-sesion-ano/.

[23] Adorno, Jorge (2017), «Parlamento del MERCOSUR rechaza sanción contra Venezuela», RT, 21 de febrero de 2017. Recuperado de: https://actualidad.rt.com/actualidad/231557-parlamento-mercosur-considera-sancion-venezuela.

[24] «El parlamento europeo avala el uso de fosfatos en la carne del kebab», La Vanguardia, 13 de diciembre de 2017. Recuperado de: http://www.lavanguardia.com/vida/20171213/433609341024/parlamento-europeo-uso-fosfatos-kebab.html.

[25] «El Parlamento europeo propone eliminar el impuesto al sol», Diario Libre de Aragón, 4 de diciembre de 2017. Recuperado de: http://arainfo.org/el-parlamento-europeo-propone-eliminar-el-controvertido-impuesto-al-sol/.

[26] «Acuerdo entre el Consejo y el Parlamento Europeo sobre las nuevas normas de la UE en materia de residuos», Revista Técnica de Medio Ambiente, 20 de diciembre de 2017. Recuperado de: https://www.retema.es/noticia/acuerdo-entre-consejo-y-parlamento-europeo-sobre-las-nuevas-normas-en-materia-de-resi-keH1Z.

[27] «Assistants parlementaires : une élue du parti de Marine Le Pen déboutée», Libération, París, 29 de noviembre de 2017. Recuperado de: http://www.liberation.fr/direct/element/assistants-parlementaires-une-elue-du-parti-de-marine-le-pen-deboutee_74234/.

[28] «Este Europarlamento es una ruina», El Español, 15 de junio de 2017. Recuperado de: https://www.elespanol.com/mundo/europa/20170614/223728470_0.html.

[29] Presupuesto del Parlamento europeo. Recuperado de: http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/es/20150201PVL00012/El-presupuesto-del-PE.

[30] Serra, Laura (2016), «Enojo de los parlamentarios del MERCOSUR: no cobraron su sueldo desde que asumieron», La Nación, Buenos Aires, 15 de febrero de 2016. Recuperado de: http://www.lanacion.com.ar/1871137-enojo-de-los-parlamentarios-del-mercosur-no-cobraron-su-sueldo-desde-que-asumieron.

[31] «Un fallo ordena al Gobierno a pagar las dietas de los diputados del Parlasur», Parlamentario, 7 de octubre de 2016. Recuperado de: http://www.parlamentario.com/noticia-95595.html.

[32] «La mayoría de los diputados que viajaron al exterior en 2017 no devolvieron viáticos», El Observador, 26 de Junio de 2017. Recuperado de: https://www.elobservador.com.uy/la-mayoria-los-diputados-que-viajaron-al-exterior-2017-no-devolvieron-viaticos-n1089693.

[33] «Cámara desembolsa G. 669 millones al año en viáticos de diputados», Última Hora, Asunción, 16 setiembre de 2017. Recuperado de: http://www.ultimahora.com/camara-desembolsa-g-669-millones-al-ano-viaticos-viajes-diputados-n1108144.html.

[34] Álvarez Echazú, María Belén (2017): «Los legisladores gastaron $ 8,2 millones en viáticos para viajes internacionales», La Nación, Buenos Aires, 21 de noviembre de 2017. Recuperado de: http://www.lanacion.com.ar/2083742-los-legisladores-gastaron-82-millones-en-viaticos-para-viajes-internacionales.

[35] Castro, Juliana (2016): «O mundo ao alcance dos deputados: crise não afeta viagens oficiais», O Globo, 21 de julio de 2016. Recuperado de: https://oglobo.globo.com/brasil/o-mundo-ao-alcance-dos-deputados-crise-nao-afeta-viagens-oficiais-19819000.

[36] «El Parlasur no aprobó la expulsión de José López», Infobae, 21 de junio de 2016. Recuperado de: https://www.infobae.com/politica/2016/06/21/el-parlasur-no-aprobo-la-expulsion-de-jose-lopez/.

[37] «La CIDH exige la salida de Milagro Sala de la cárcel», Notife, 28 de noviembre de 2017. Recuperado de: http://notife.com/586174-la-cidh-exige-la-salida-de-milagro-sala-de-la-carcel/.

[38] Corte Suprema de la Nación Argentina, CSJ 119/2017, CS1. Milagros Sala y otros s/ asociación ilícita y otros.

[39] «Procesados van en busca de refugio al PARLASUR», Diario ABC Color, 17 de diciembre de 2017. Recuperado de: http://www.abc.com.py/edicion-impresa/politica/procesados-van-en-busca-de-refugio-al-parlasur-1658943.html.

[40] «Parlamento europeo vuelve a suspender inmunidad de Le Pen», Deutsche Welle, 15 de junio de 2017. Recuperado de: http://www.dw.com/es/parlamento-europeo-vuelve-a-suspender-inmunidad-de-le-pen/a-39265607.

[41] Sanhermelando, Juan (2017), «Sanción máxima de la Eurocámara al diputado polaco ultra que insulta a las mujeres», El Español, 14 de marzo de 2017. Recuperado de: https://www.elespanol.com/mundo/europa/20170314/200730156_0.html.

[42] TJUE, 6 de setiembre de 2011, Patricielo, C 163/10.

[43] «Preliminar a Bogado por pago doble de niñera, pendiente hace más de dos años», Diario ABC Color, 10 de setiembre de 2017. Recuperado de: http://www.abc.com.py/edicion-impresa/politica/la-justicia-no-encuentra-la-manera-de-avanzar-en-proceso-a-senador-1630506.html.

La acusación se presentó el 4 de junio de 2014 y hasta la fecha de este trabajo, no se realizó aún la audiencia preliminar. Fuente: Diario ABC Color, 2 de agosto de 2016. Recuperado de: http://www.abc.com.py/edicion-impresa/politica/siguen-chicanas-en-proceso-a-senador-bogado-por-estafa-y-cobro-indebido-1504644.html.

[44] Tratado constitutivo del PARLACEN. Recuperado de: http://www.parlacen.int/Informaci%C3%B3nGeneral/MarcoPol%C3%ADticoyJur%C3%ADdico/TratadoConstitutivo.aspx.

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Jurisprudencia

  • Corte Suprema de la Nación Argentina, CSJ 119/2017, CS1. Milagros Sala y otros s/ asociación ilícita y otros.
  • TJUE, Wagner/Fohrmann y Krier, 12 de mayo de 1964, 101/63, ECLI:EU:C:1964:28.
  • TJUE, Wybot/Faure y otros, 10 de julio de 1986, 149/85, ECLI:EU:C:1986:310.
  • TJUE, Ashley Neil Mote, 15 de octubre de 2008, T-345/05.
  • TJUE, Marra/De Gregorio y Clemente, 21 de octubre de 2008, C-200/07 y C-201/07, ECLI:EU:C:2008:579.
  • TJUE, Gollnisch/Parlamento, 19 de marzo de 2010, T-42/06, ECLI:EU:T:2010:102.
  • TJUE, Patriciello, 6 de setiembre de 2011, C-163/10, ECLI: EU:C:2011:543.
  • TJUE, Gollnisch/Parlamento, 17 de enero de 2013, T-346/11 y T-347/11, ECLI:EU:T:2013:23.