| ARTÍCULO

¿Quo Vadis Mercosur? Opinión de un testigo del 1991

Quo Vadis Mercosur? Opinion of a Witness of 1991

Quo Vadis Mercosur? Avis d’un témoin de 1991

Palabras clave: Mercosur, democracia, integración

Keywords: Mercosur, democracy, integration

Mots clés: Mercosur, démocratie, intégration

Citar este artículo

Arbuet-Vignali, Heber (2017). ¿Quo Vadis Mercosur? Opinión de un testigo del 1991. Derecho y Economía de la Integración n. 4, pp. 11-36. https://juri-dileyc.com/quo-vadis-mercosur-opinion-de-un-testigo-del-1991/

Resumen

Desde el enfoque objetivo de las ciencias jurídicas (Numerales 1 y 2), pero con un profundo sentimiento personal (Numeral 3), intentaremos una explicación a la situación del Mercosur, que es muy comprometida y preocupante. Presentaremos su desarrollo histórico desde los primeros tiempos hasta el 2012, procurando situarlo en el marco jurídico y socio-político en que el sistema nació y evolucionó e indicando los que a nuestro entender constituyeron sus errores y sus logros (Numeral 4). Nos detendremos en el análisis del último lustro, el de la debacle, cuando se concretaron opciones políticas muy negativas, se renegó de la buena fe jurídica, se transitó a contra marcha, con lo cual se comprometieron muy profundamente, quizá esencialmente, las posibilidades del Mercosur de ser considerado una organización respetable y exitosa (Numeral 5). Por último intentaremos algún comentario (Numeral 6).

Abstract

From the objective focus of the legal sciences (Numerals 1 and 2), but with a deep personal feeling (Numeral 3), we will try to explain the situation of Mercosur, which is very committed and worrisome. We will present its historical development from the earliest times to 2012, trying to situate it in the legal and socio-political framework in which the system was born and evolved and indicating what we believe to be its errors and achievements (Number 4). We will dwell on the analysis of the last five years, that of the debacle, when very negative political choices were made, reneged on legal good faith, and went against the march, with which they committed themselves very deeply, perhaps essentially, to the possibilities of the Mercosur to be considered a respectable and successful organization (Numeral 5). Finally we will try some comment (Number 6).

Résumé

Du point de vue objectif des sciences juridiques (Numéros 1 et 2), mais avec un sentiment personnel profond (Numéro 3), nous essaierons d’expliquer la situation du Mercosur, qui est très engagée et inquiétante. Nous présenterons son développement historique de sa création jusqu’à 2012, en essayant de le situer dans le cadre légal et socio-politique dans lequel le système est né et a évolué et en indiquant ce que nous croyons être ses erreurs et ses réalisations (Numéro 4). Nous analyserons les cinq dernières années, celles de la débâcle, lorsque des choix politiques très négatifs ont été faits, la bonne foi légale reniée, rendant les possibilités du Mercosur d’être considéré comme une organisation respectable et réussie compromises (Numéro 5).

Heber Arbuet-Vignali

Antiguo Catedrático de Derecho Internacional Público y antiguo Catedrático de Historia de las Relaciones Internacionales en la Facultad de Derecho UDELAR | Antiguo Catedrático de Derecho de la Integración en la Universidad de la Empresa | Miembro del Consejo Uruguayo para las Relaciones Internacionales (CURI) y Director del mismo | Libre investigador en ejercicio, Premio CONICYT a la investigación jurídica, Grado III

Uruguay

Nota del autor: Al publicarse este trabajo tendré alrededor de 85 años. Nací en 1933. Desde 1970 fui Catedrático en Derecho Internacional Público, desde 1968 Catedrático en Historia de las Relaciones Internacionales, ambas en la Facultad de Derecho UDELAR, y desde 2001 Catedrático en Derecho de la Integración, en la Facultad de Derecho de la Universidad de la Empresa. Desde 1991 investigué sobre temas del Mercosur. Escribí sobre ellos y por casi 10 años, recorrí la región y otros espacios, especialmente en el marco de los múltiples Encuentros Internacionales de Derecho de América del Sur impulsados por Luiz Octavio Pimentel. Me dediqué a difundir la estructura y razón del Mercosur en universidades, círculos políticos, ámbitos profesionales y público en general; en este afán conocí al Profesor Carlos Molina del Pozo y a un selecto grupo de académicos. A partir de 2005 dejé todos los cargos, aunque he continuado las investigaciones sobre derecho y política internacionales con asiduidad e intensidad.

1. Ambientación

Creo que Mercosur no va hacia ningún lado, que se ha enzarzado en sus propias triquiñuelas y que ha perdido la credibilidad imprescindible para que tenga éxito y prospere un Mercado Común. En el momento histórico en que toda relación internacional debe vivirse en clave jurídica y posmoderna, los gobiernos del Mercosur mantienen y actúan con las ideas de la soberanía política clásica. Por ello el Mercosur se enfrenta a un panorama externo, aún en lo meramente económico comercial, muy difícil y que puede conducirlo a perder protagonismo para las grandes empresas a que estaba llamado. Para justificar estas afirmaciones presentaremos una explanación jurídica, una explicación personal, una descripción objetiva de los hechos y la aplicación del derecho y una opinión. Haremos este intento con nostalgia y dolor, procurando realismo, sin entusiasmos y más bien con preocupaciones. Pero manteniendo nuestra esperanza de que los sufridos y valiosos pueblos de la región superen la conducción cortoplacista de sus autoridades y desde la soberanía que radica en ellos, les impongan conducir sus Estados para el bien del común de las gentes. Hoy, en las relaciones internacionales, las Primeras Potencias no pueden pretender gestos imperiales y sin buena fe, tolerancia, respeto irrestricto y honesto del derecho, lo único que conseguirán es destruir el mundo. Los menos poderosos mercosurianos, harán sufrir a sus pueblos.

2. El derecho internacional recién es jurídico después de la Carta de Naciones Unidas

Nosotros nos hemos formado en el marco de la Escuela de Derecho Internacional Público de Montevideo, creada y desarrollada por el Maestro Eduardo Jiménez de Aréchaga a partir de 1947 (ver H. ARBUET-VIGNALI t/e, Capítulo I) y, pese a que este nunca hizo expresamente la afirmación del Numeral, nuestros estudios concluyen en que la desarrolló a lo largo de sus enseñanzas [1].

Hasta el Siglo XVII, la sociedad internacional, con muy escasas excepciones sectoriales, discurrió en estado de naturaleza absoluto, sin reglas ni autoridades. De entonces a la Sociedad de las Naciones transitó un estado levemente medio civilizado y de guerra, con pocas reglas, confusas por su origen consuetudinario y sin autoridades. A partir del Pacto se entró a un estado débilmente civilizado y de guerra [2], con aumento sostenido de reglas convencionales, aunque poco efectivas porque sus autoridades mundiales son pocas, débiles y sus mandatos se eluden o desconocen. En este periplo, la Carta de Naciones Unidas constituye el mojón indicador de que se entra en estado plenamente civilizado, aunque de guerra [3]: existe profusión de reglas convencionales multilaterales de alcance mundial, las que cubren cada vez más ámbitos de competencia, las autoridades de Naciones Unidas comprenden a todos los sujetos [4] y son generalmente acatadas (ver H. ARBUET-VIGNALI t/e, Capítulo I, Sec. III, Numerales 3 a 6 y Capítulo III y H. ARBUET-VIGNALI, 2017, Numeral 2).

Pese a que toda la doctrina, a la que acompañé por mucho tiempo, para referirse a las normas que desde el principio han encauzado las relaciones internacionales, normalmente ha hablado de Derecho Internacional o de Derecho Internacional Público, dando así por supuesta su naturaleza jurídica, nosotros ahora no acompañamos esa posición. Pensamos que desde la antigüedad las relaciones entre Centros de Poder independientes dispusieron de reglas de naturaleza religiosa y/o políticas; que desde fines de la Edad Media van apareciendo algunas reglas para regular las relaciones internacionales, las que ocasionalmente tienen rasgos jurídicos; y que a partir de Westfalia se va estructurando un sistema integrado con el mismo fin, pero estos no tienen naturaleza jurídica sino de un tipo híbrido, muy cercana a una naturaleza socio-política. Por esto, hasta la Carta de Naciones Unidas hablamos a un pre Derecho Internacional Público.

Sistema de normas jurídico es un conjunto de reglas objetivas de esa naturaleza, que están en vigor en determinada época y espacio, para regular ordenadamente las relaciones dentro del mismo. Para considerar jurídica a una norma, la doctrina exige que posea, al menos, tres características propias, exclusivas y una excluyente: ser bilaterales, heterónomas y coercibles [5]. Hasta la Carta las reglas que regulaban las relaciones internacionales eran bilaterales; pero es muy difícil sostener que fueran heterónomas al tratarse de un sistema de coordinación, sin elementos de subordinación [6], girando en torno al ejercicio de un poder emanado de una idea política de soberanía [7]; e imposible pensar que tenían la característica de coercibles, por lo dicho y porque hasta la Carta las autoridades internacionales que existieron no fueron capaces de imponer orden, ni aún en forma medianamente aceptable, solo funcionó la auto tutela atenuada por el principio político del equilibrio de poderes.

Recién después de la Carta se ha establecido un sistema de reglas de naturaleza jurídica para regular las relaciones internacionales; el que aun es imperfecto por las carencias de los tribunales jurisdiccionales mundiales de solución de controversias, por los defectos del sistema de seguridad colectiva, por el peso que conserva el concepto político de soberanía [8] y por otras rémoras como el veto. Recientemente (H. ARBUET-VIGNALI, 2017, Numeral 3.3.3) concluíamos afirmando: «Con la Carta de las Naciones Unidas se aportan al mundo de la comunidad internacional los elementos y los instrumentos que le permiten disponer, por primera vez, de un sistema jurídico para regular las relaciones internacionales. Este sistema jurídico es funcional y eficaz, pero acepta y respeta los límites que le imponen su pertenencia a un sistema jurídico de coordinación, a la vez que abre las puertas a la creación de otros sistemas más comprometedores y eficaces para regular esas mismas relaciones internacionales, o algunos de sus ámbitos de competencias. El Derecho Internacional Público, como sistema jurídico dispone de los principios, normas, estructuras y procedimientos que, mediando voluntad política, permiten crear a partir de él, otros sistemas mundiales más comprometedores, como ocurrió en ámbito regional con el Derecho Comunitario». A partir de esta explanación jurídica analizaremos la situación del Mercosur.

3. El Mercosur y yo

Nunca me especialicé en Derecho Internacional económico; me sedujo la teoría general. En la parte especial me dediqué a las relaciones políticas-diplomáticas; a los procesos de integración sólo en cuanto planteaban desafíos más allá de la economía y se abrían a nuevas perspectivas jurídicas, como los sistemas supranacionales. Al abrirse la década de los 90’, cuando se iniciaba el proceso Mercosur, era imposible que no me atrajera: por sus raíces político sociales; por ser sus vínculos con la democracia; y porque sus propósitos, en especial el de construir un mercado común, requerían instalar el sistema en un marco jurídico más comprometedor que el del Derecho Internacional Público avanzando, al menos en algunos ámbitos de competencias, del atributo de la soberanía jurídica al de la supranacionalidad [9].

Por estas razones, no resulta sorprendente que con mucho entusiasmo me dedicara a las actividades que menciono en la llamada 1, que lo hiciera con otros destacados Profesores, que investigara y escribiera sobre el tema. Tampoco puede sorprender que ese entusiasmo se enfriara con el correr del tiempo, cuando se confirmara la total ausencia de voluntad política de los gobiernos del sistema para someterse a un ordenamiento jurídico supranacional, aunque decían querer establecer un mercado común o, al menos, un arancel externo común, creaban instancias jurisdiccionales muy débiles si querían ejecutar sus decisiones y constituían un Parlamento de elección directa pero que no podría jamás legislar. Menos sorprenderá mi enorme desencanto a partir de la etapa en que el sistema sin dejar su poco interesante arraigo económico tradicional pasó a incursionar en un posicionamiento político, inspirado en la ideología del Socialismo del Siglo XXI, cuyo punto de partida es la «doctrina Mujica» [10] sosteniendo que, «si las circunstancias lo ameritan y es conveniente, el interés político prevalece y los compromisos jurídicos no tienen porqué respetarse» [11]. Desde este sentir personal analizaremos este último período del Mercosur. Mi entusiasmo regresaría: si los gobernantes, el funcionariado internacional, los analistas del sistema y buena parte de la doctrina asumieran que, para vivir en estado civilizado y para profundizar la integración, debe primar por encima del interés político y sobre todos los demás Principios el del Cumplimiento de Buena Fe de los Compromisos Adquiridos (ver H. ARBUET-VIGNALI, t/e, Capítulo X); y si existiera conciencia y voluntad política cerca de qué, para crear un mercado común operante, se debe transitar a un sistema jurídico fundado en la Supranacionalidad y la soberanía jurídica [12]. Entonces podremos volver a decir como en 1996 al cerrar un encuentro en Buenos Aires: «…, todos nos enriquecimos, nos hicimos más fuertes y más sabios, nos conocimos más y nos amamos más. Nos encontramos en mejores condiciones para mirar a los ojos a la Unión Europea, al NAFTA, al Pacto Andino, a cualquiera que sea necesario. Y continuando por estos caminos, seremos cada vez más uno en la diversidad y más fuertes en la coincidencia. Hasta vernos en Santiago» (ver H. ARBUET-VIGNALI, 1996).

4. Balance Mercosur hasta el 2012

a. La perspectiva histórica, política y jurídica

Sin tener en cuenta estos aspectos jamás se podrá comprender el Mercosur, sus avatares, su difícil destino y las dificultades con que tropieza.

El sistema Mercosur arranca con el tratado de Asunción del 26 de marzo de 1991 acordado entre 4 Estados de la vertiente atlántica sudamericana y por entonces, recientemente salidos de férreas dictaduras militares: Argentina, en 1983, Brasil y Uruguay en 1985, los que cubren toda la costa del Océano Atlántico de América del Sur y Paraguay en 1989, país mediterráneo pero con salida al Atlántico por la vía Paraguay-Paraná-Plata. Los cuatros Estados eran miembros de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) disuelta y sustituida por la Asociación Latino Americana de Integración (ALADI), que también integran, y daba muestras de debilidades.

Los miembros fundadores del sistema son países que resultaron muy golpeados por sus regímenes dictatoriales, cuyos gobiernos «de facto», negativos y conculcadores de la libertad habían colaborado entre sí. Aquellos y sus pueblos, al retornar a la vida democrática, se sintieron hermanados, fraternos en el dolor común superado, optimistas y buscaron una vía de integración. Entre los doctrinos, algunos pocos procuraron inspiración en el sistema de las Comunidades Europeas, pero la mayoría optó por el tradicional sistema del Derecho Internacional Público; los economistas sólo buscaron superar los problemas del sistema ALALC-ALADI sin ir mucho más allá; y los políticos, rechazaron frontalmente cualquier intento de concretar algún tipo de sistema supranacional, por débil que fuera y se aferran a los sistemas de integración imbricados en el permisivo marco del Derecho Internacional Público basado en el Principio de la Igualdad Soberana de los Estados [13]. Estos posicionamientos existieron y se mantienen en el querer de los operadores políticos conductores de las relaciones políticas y económicas internacionales de la región, que se aferran a las características del Derecho Internacional Público con sus permisivas normas, tan fáciles de eludir sin otras consecuencias que la falta de prestigio. Se rechaza de plano, aunque con el mayor disimulo posible toda apelación a sistemas jurídicos mixtos, que reciban estructuras de coordinación y también de subordinación y acepten el Principio de la Supranacionalidad. Esto claramente es así, pero parte de la doctrina y ciertos círculos políticos, especialmente parlamentarios, han actuado como si realmente el Mercosur hubiera aceptado la supranacionalidad: pretenden la existencia de un sistema jurídico «mercosuriano», cuyas normas o algunas no necesiten ser ingresadas a los sistemas jurídicos de sus Estados partes porque automáticamente pertenecen a los mismos y en ellos prevalecen; además, han propiciado y logrado la creación de instituciones superfluas, inoperantes, tales como el «Parlamento del Mercosur», propio de una Organización supranacional, pero ajena e improcedente en una intergubernamental; pero mantienen una débil estructura de solución de controversias.

Que esto haya ocurrido y ocurra no es producto del azar, sino que responde a tradiciones políticas muy arraigadas en las sociedades de la región atlántica sudamericana. En el siglo XIX, cuando se abrieron a las luchas por la independencia, lo hicieron a impulso de fuertes conductores, los caudillos y los doctores, aparecidos de diferentes vertientes pero con identidades profundas que moldearon el estilo político de esos pueblos. De diferentes maneras, ellos eran los que sabían más respecto al común de las gentes y las condujeron con verticalismos radicales: impusieron en lugar de consensuar. Cuando estos países se independizaron e institucionalizaron, ellos les trasmitieron o impusieron estilos para su conducción interna, optando por las formas presidencialistas, con algún pasaje imperial transitorio, más proclives a ordenar y decidir que a dialogar y consensuar, como se da en los sistemas parlamentarios. Cuando estos países se abrieron al exterior, sus responsables políticos y su masa crítica siguieron similares caminos de preferir la confrontación al acuerdo, la fuerza al diálogo, la obtención de la ventaja individual al logro de réditos comunes, lo político a lo jurídico. En las relaciones internacionales regionales, esta es la explicación tanto a la Guerra de la Triple Alianza [14] que enfrentó entre 1864-70 a los miembros fundadores del Mercosur, como a los posicionamientos que entre sus miembros se desarrollan en los últimos tiempos, especialmente desde 2012.

b. Los pecados originales

Denominamos así a los hechos u omisiones ocurridos en este período y proyectados al futuro que, sin tener ese propósito, contribuyeron a trabar el desarrollo del Mercosur creando situaciones ambiguas. Antes de señalarlos y profundizar las críticas de este y el próximo literal, debemos decir, porque nobleza obliga y mi corazón lo siente, que el proyecto Mercosur significó y debe seguir significando, un positivo y gran avance en la subregión: incrementó enormemente el comercio interno, potenció el de la zona con Sud América y estableció desde buenas bases estos vínculos con otras partes del mundo; la puesta en marcha del fenómeno multiplicó y profundizó, como nunca hasta entonces, los contactos humanos, sociales, académicos, culturales, gremiales, deportivos y también políticos dentro de su marco; se creó y desarrollo un sentimiento de identidad y hermandad entre sus pueblos; reavivó esperanzas que se venían perdiendo y creó un clima espiritual muy real y favorable para la auto estima positiva. Como mercosureño sentimos esto, lo valoramos y lucharemos para recobrar lo que se ha perdido; como científico sabemos que para lograrlo hay que partir de bases reales y no de ilusiones, ni de posicionamientos egoístas o interesados. Criticaremos con dureza objetiva lo que está mal, no por placer, sino para poder mejorarlo y retomar el rumbo auspicioso.

El primer pecado fue haber permitido la existencia de dos procesos de integración paralelos, vigentes en forma simultánea y que son resultado de los antecedentes inmediatos del sistema. Argentina y Brasil, potencias regionales tradicionalmente competitivas y enfrentadas [15], al salir de sus dictaduras se hermanan en el goce común de la libertad y en problemas como el de la deuda externa y deciden cambiar sus políticas y cooperar. En noviembre de 1985 firman la Declaración de Foz de Iguazú, un acuerdo de integración bilateral, que se reafirma con el Programa para la integración argentino-brasileña de julio de 1986, que se concreta en el Tratado de integración, cooperación y desarrollo de ese mismo año. En 1988, el Tratado bilateral de integración, cooperación y desarrollo crea un espacio económico común, y se afirma la idea de un mercado común bilateral al firmarse el Acta de Buenos Aires en 1990 [16]. Esto, bueno en sí mismo, deja de ser positivo cuando al entrar en vigor el Mercosur en 1991, estos acuerdos no se dejan expresamente sin efecto, se permite su supervivencia y se utilizan, cuándo se entiende necesario que la conveniencia político-económica prime sobre la norma jurídica. Aunque parezca racionalmente inconcebible, habrán dos proyectos de integración funcionando en forma paralela: el cuadripartito y, cuando a sus partes les resulta útil, el binacional.

El segundo pecado y capital es no tener en cuenta la necesidad de un sistema jurídico supranacional para lograr los propósitos enunciados (ver supra llamada 14) y el rechazo total al mismo. Esto, si bien absurdo, es congruente con la realidad juridica ya que dos de los cuatro Estados fundadores, Brasil y Uruguay, no tenían, ni tienen, normas constitucionales que les habiliten a transferir poderes de gobiernos a Organizaciones Internacionales [17].

Otros dos pecados se propician en el Tratado de Asunción. El art. 1° promete «…constituir un Mercado Común, que deberá estar conformado al 31 de diciembre de 1994»; puro voluntarismo de los gobiernos, sin el respaldo cierto e imprescindible de la voluntad política requerida para asumir compromisos jurídicos operantes que permitan concretar en la realidad lo deseado; 26 años después no existe el tal mercado común, y en la unión aduanera creada subsisten dificultades con el arancel externo común al no poder crearse un órgano supranacional que la administre [18]. El art. 2 funda el sistema «…en la reciprocidad de derechos y obligaciones entre los Estados partes»; esto va a contra marcha de la formación de un mercado común entre Estados con diferentes niveles de desarrollo dónde lo aconsejable y que se ha hecho en otras experiencias, es buscar compensaciones para los más débiles a través de cláusulas especiales a su favor [19].

El quinto pecado aparece con la debilidad de la estructura orgánica propuesta en el Tratado de Asunción, que soluciona Ouro Preto (ver H. ARBUET-VIGNALI, 1996/1 y 1999) [20]. Después se exagera con la creación del Parlamento del Mercosur o Parlasur en el Protocolo Constitutivo del 9 de diciembre de 2005, órgano que no tiene sentido en un sistema rigurosamente intergubernamental. En cambio la creación en el Protocolo de Olivos del 18 de febrero de 2002 del Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur, pese a no concretar una propuesta definitiva ni judicial, significa un avance importante, aunque no nos hayan conformado algunos de sus laudos (ver infra literal c, iii, # 3, llamada 32 y Numeral 5 d). Por último, como la mayor debilidad del sistema y origen de múltiples confusiones que perjudican lo jurídico y privilegian lo político, señalamos que el órgano político de mayor relevancia, la Cumbre de los Jefes de Estado del Mercosur, se encuentra fuera de su marco institucional estable y por tanto sujeto a muy débiles lazos jurídicos.

c. Los logros positivos

i. Son varios

En este periodo gris han habido concreciones que dan esperanzas. A las ya mencionadas como las obtenidas en el marco económico-comercial y en el institucional, se suman como destacables: el haber establecido una cláusula democrática al aprobar el Protocolo de Ushuaia en 1998 [21] y los avances en el tema de solución de controversias.

ii. La Carta Democrática

Las clausulas democráticas se concretan en una disposición que se incluye en un tratado entre dos o más países, con el fin de comprometerles a establecer, mantener y respaldar la efectiva vigencia del sistema de gobierno democrático que reciben sus Constituciones para el ámbito interno. Suelen ponerse en acuerdos bilaterales de cooperación, donde la parte que la ofrece, condiciona su otorgamiento y el mantenimiento de la ayuda a que, quién la recibe mantenga la vigencia de este régimen.

Instrumentos diferentes y más positivos son las Cartas Democráticas que tienen por finalidad el fortalecimiento, preservación y defensa de las instituciones democráticas y que se establecen es un instrumento internacional, generalmente anexo a un tratado de integración más amplio. En ellas se dispone que, para pertenecer a la Organización, es condición imprescindible que todos y cada uno de sus Estados miembros practiquen en sus ámbitos socio jurídico y político internos la democracia, la fortalezcan, la preserven y cumplan con la protección de los derechos humanos. También disponen que, en los casos de producirse en el orden institucional de un Estado parte una ruptura del orden democrático o una alteración del mismo que lo afecte gravemente, se comience un procedimiento dentro de la Organización y se adopten medidas. En algunas Cartas sólo con el propósito de iniciar gestiones que contribuyan a restablecer la democracia y, si ello no se logra, para suspender al Estado en que se produjo la ruptura en el ejercicio de sus derechos dentro de la Organización o expulsarlo de la misma; en otras Cartas también se prevé determinado tipo de sanciones impuestas por los demás Estados partes al Estado en que se produjo la ruptura, procurando con ello ayudarlo u obligarlo a retomar el cauce democrático [22].

Para el Mercosur, la Carta Democrática se consagra en el protocolo de Ushuaia [23], que actualmente vincula a 10 Estados [24]. Se establece que, entre ellos, «La plena vigencia de las instituciones democráticas es condición esencial para el desarrollo de los procesos de integración…» (art. 1); que el «…Protocolo se aplicará a las relaciones…(para la integración)…entre los Estados partes,…en caso de ruptura del orden democrático en alguno de ellos» (art. 2); y que «Toda ruptura del orden democrático…(constituye un obstáculo inaceptable a la continuidad del proceso de integración regional y)…dará lugar a la aplicación de los procedimientos…» que se establecen y permiten adoptar ciertas medidas internas al sistema Mercosur (art. 3) [25].

Si se considera que el Mercosur está inserto dentro del marco mayor del sistema interamericano, y que este ha optado por promover la democracia representativa como sistema interno para sus Estados partes (ver H. ARBUET-VIGNALI, 2015/1, Numeral 5), el Protocolo de Ushuaia se refiere a este tipo de democracia. En el marco del Derecho Internacional Público general, el Protocolo respeta al Principio de No Intervención. Deja en plena libertad a los pueblos organizados en un sistema constitucional, las naciones, que integran Mercosur, de optar por el régimen político interno que mejor les acomode [26]. Pero si eligen un sistema que no respete «la plena vigencia de las instituciones democráticas» (Preámbulo y art. 1) y rompan con el «orden democrático» (arts. 2, 3 y 4), se podrá suspender a ese Estado de la participación en los órganos del Mercosur o en sus derechos y obligaciones dentro del mismo [27]. Este compromiso fue asumido por los Estados Miembros y Asociados con total libertad, dentro de los límites de sus facultades y en ejercicio pleno de sus soberanías jurídicas y políticas.

En conclusión, el procedimiento establecido en el Protocolo lo encontramos correcto y satisfactorio; aunque con él no se logran las máximas seguridades deseables, dado que sus soluciones se ajustan a la pertenencia y pertinencia del sistema de Derecho Internacional Público, que, por definición, siempre resulta muy respetuoso (quizá para algunos gustos demasiado) de las libertades y autodeterminación de los Estados [28]. No obstante, por la ambigüedad de los términos empleados en el Protocolo, «instituciones democráticas» y «ruptura del orden democrático», así como por las diferentes lecturas que se pueden hacer de la voz democracia (ver H. ARBUET-VIGNALI, 2015/1, Numeral 2), se deja una libertad de interpretación muy amplia, que permite colocar al sistema fuera de contexto, le quita seguridad jurídica y admite interpretaciones abusivas e ilegitimas de sus disposiciones, abriendo paso a las intencionalidades políticas que, con ciertos embellecimientos, se hacen primar sobre la seguridad y racionalidad jurídica. Esto ocurrió en el único caso en que se (mal) aplicó el protocolo de Ushuaia, al decidir suspender a la República del Paraguay, en junio de 2012 (ver infra Numeral 5, c); y volverá a ocurrir por omisión al no recurrirse al Protocolo cuando los hechos indicaban la conveniencia de hacerlo en los casos de Brasil y Venezuela (ver infra Numeral 5, d).

iii. La solución de controversias

Al crearse el Mercosur este asunto no se atendió. En el Anexo III del Tratado de Asunción sólo se establecía un endeble régimen transitorio para solucionar las controversias: negociaciones directas y si estas no lograban el acuerdo, el caso se enviaba al Consejo del Mercado Común «para que adopte las recomendaciones pertinentes».

El Protocolo de Brasilia de 1993 establece otro régimen provisorio: negociaciones directas; si no hay arreglo el caso se lleva al Grupo Mercado Común para formular recomendaciones; y si persiste el diferendo se abre una instancia arbitral con un tribunal ad hoc integrado por un árbitro nombrado por cada parte y el tercero por ambos o por sorteo. El Protocolo de Ouro Preto de 1994 poco aporta y no hay nada que cambie. El Protocolo de Olivos de febrero de 2002, que entró en vigor el 10 de febrero 2004, establece cambios sustanciales, pero sigue siendo un sistema pro visorio, aunque lleva 15 años y medio de vigor. Se mantienen los tribunales arbitrales ad hoc y se crea el Tribunal Permanente de Revisión, órgano arbitral al que se le otorgan: competencia de segunda instancia respecto a los laudos de los tribunales ad hoc; competencia directa para resolver las controversias sobre interpretación, aplicación o incumplimiento de la normativa Mercosur y competencia para evacuar opiniones consultivas.

Los Estados partes del Mercosur han demostrado escaso afecto por la solución arbitral y han presentado muy pocos reclamos. En 24 años: bajo el régimen del Protocolo de Brasilia-Ouro Preto se han producido sólo 10 laudos de tribunales ad hoc, versando todos sobre diferencias económico-comerciales; y bajo el régimen del Protocolo de Olivos se han dictado 2 laudos de tribunales ad hoc, uno en 2005 referido a materia económico-comercial y otro en 2006, ante una demanda de Uruguay contra Argentina por la falta de acción de esta frente a los impedimentos que un grupo de activistas ocasionaban a la circulación por las rutas argentinas de acceso a los puentes internacionales hacia Uruguay, el que nos preció muy débil [29].

El Tribunal Permanente de Revisión, desde su fundación al «lustro de la debacle» (ver infra Numeral 5), sólo emitió 5 laudos, en asuntos típicos económicos-comerciales y uno atendiendo una apelación de Argentina en el trámite del conflicto por bloqueo de rutas, la que rechazó; emitió otro laudo en 2012 referido a la suspensión de Paraguay y el ingreso de Venezuela al Mercosur (ver infra Numeral 5 literales a, b y c). Y evacuó sólo 3 opiniones consultivas: en 2007 una pedida por una autoridad paraguaya y en 2008 y 2009 dos por autoridades uruguayas.

5. El lustro de la debacle

a. El menoscabo de lo jurídico

Estamos en un momento histórico en que las relaciones internacionales a nivel mundial se debaten entre tornarse impracticables y en el mejor de los casos, retornar al primitivismo (ver H. ARBUET-VIGNALI, 2017/2), o encaminarse definitivamente a una situación civilizada y de paz (ver H. ARBUET-VIGNALI, 2017 y t/e, Sección III). Para lograr esto último no sólo es necesario un orden jurídico, sino también que este sea, paulatinamente, cada vez más comprometedor para los Estados [30] y requerirá de estos y sus gobiernos un fuerte compromiso para cumplirlo y una inquebrantable voluntad de hacerlo. En este tránsito los procesos de integración regionales son y serán muy importantes por su contribución a la aceptación de las nuevas prácticas. Hasta el momento la experiencia Mercosur no resulta positiva.

El sistema, influido por la mentalidad de las políticas internas de sus miembros (los caudillos y los sistemas presidencialistas), ha sido poco proclive a la negociación honesta y al acuerdo cristalizado en normas jurídicas. Se ha inclinado por los avatares y peripecias del interés coyuntural político. Eso se nota: cuando se encara un mercado común, sin pensar en una estructura jurídica supranacional; cuando no mejorara la endeble estructura orgánica; cuando se mantienen dos sistemas de integración parcialmente comunes y paralelos; cuando nada se hace para superar la débil, componedora y permisiva estructura arbitral en que se asienta la solución de controversias; cuando por ventajas políticas se suspende ilegítimamente a Paraguay para permitir un irregular ingreso de Venezuela, y después nada se hace frente a otras inestabilidades políticas internas en Venezuela y también en Brasil (ver infra literales d y e); cuando se deja en el limbo la Presidencia Pro Tempore o se admite la existencia de dos paralelas sin que nada ocurra. Mientras todo esto no deje de pasar y se respete la norma jurídica, el Mercosur no podrá avanzar, ni lograr que se le considere y respete. Nos detendremos en los hechos más destacados de este lustro.

b. El ingreso de Venezuela

Los hechos de este caso, no son los únicos responsables de la situación de incertidumbre que conduce a la poca fuerza del proyecto Mercosur y a las dificultades para un desarrollo positivo del mismo. Pero a partir de este proceso se generó e instaló la «doctrina Mujica» (ver supra llamada 12). Como vimos supra este posicionamiento ya se había instalado en el Mercosur desde el proceso previo y concomitante a su fundación y se mantuvo después en el funcionamiento del sistema; pero se recurría a el con disimulo, pretendiendo arropar los hechos políticos en rebuscadas justificaciones económico-jurídicas. En el proceso de ingreso de Venezuela, se actuó abiertamente, sin pudor y se afirmó que el interés político habilitaba todo y se destruyó el marco jurídico mercosureño. Este quiebre se mantendrá, al menos hasta que oficial y claramente sus Estados partes y sus órganos rechacen expresamente esos procederes y retomen la senda de la certeza jurídica.

Desde julio de 2004 Venezuela era Estado Asociado al Mercosur; en julio 2006 firmó con los Estados fundadores un Protocolo para constituirse en miembro pleno; para que esto se concretara era necesario que estos cuatro países ratificaran el acuerdo y depositaran su ratificación en la Secretaría del Mercosur: Uruguay y Argentina lo hicieron rápidamente y Brasil lo concretó en 2009. A mediados del 2012 continuaba faltando la ratificación de Paraguay, cuyo Congreso no la aprobaba sosteniendo que en Venezuela no se respetaba el orden democrático exigido por el Protocolo de Ushuaia. Por esos tiempos Argentina y Brasil tenían fuertes intereses geopolíticos y económicos para que se hiciera efectivo el ingreso de Venezuela, pero el escollo era la falta de consenso por la posición de Paraguay. Uruguay, que no tenía ningún interés especial en el ingreso, pero cuyo gobierno simpatizaba con el Socialismo del Siglo XXI gobernante en Venezuela, hizo gestiones y logró que en el Mercosur se instalara una Comisión encargada de analizar las posibilidades de que se concretara el ingreso sin el voto de Paraguay y pese a su oposición; la Comisión no encontró ningún camino para superar el obstáculo.

La XLIII Cumbre de Presidentes del Mercosur celebrada en Mendoza, Argentina, el 29 de junio de 2012 [31], cuenta sólo con la presencia de Argentina, Brasil y Uruguay, ya que Paraguay había sido previamente suspendido (ver infra literal, ## 4 y 5) y con Venezuela como Estado Asociado. En una reunión secreta, que comenzó tarde y duró más de lo esperado, según el Comunicado conjunto de los representantes de los tres Estados partes, se concretaron, entre otro asuntos, dos decisiones importantes. Por un lado se confirmó la suspensión de derechos de Paraguay para participar en los diferentes órganos del Mercosur, hasta que en él se elija democráticamente y posteriormente asuma un nuevo Presidente (ver infra literal c, ## 5 y 6); con esto se levantaba formalmente el obstáculo que trababa el ingreso de Venezuela al Mercosur. De inmediato los tres Estados partes se congratulan de qué sus votos permitieran el ingreso de Venezuela al Mercosur y anunciaron que «Convocaron para ello a una reunión a los fines de la admisión oficial de Venezuela al Mercosur el 31 de julio de 2012, en la Ciudad de Río de Janeiro» o sea, en la próxima cumbre; lo que así se concretará en tal fecha y lugar.

Este ingreso de Venezuela al Mercosur, resulta viciado de nulidad absoluta por razones de fondo y todo lo que después se hizo, jurídicamente resulta inexistente, al menos hasta que formal y explícitamente se reestructure la juridicidad. Para concretar el ingreso se suspendió ilegítimamente a Paraguay (ver infra literal c), lo que invalida todas las acciones posteriores. Pero, aunque esa suspensión hubiera sido correcta, en el sistema Mercosur la admisión de un nuevo Estado miembro se regula en el Protocolo de Ouro Preto/1994 y este en su Capítulo X, art. 50, se remite para ello al Tratado de Asunción/1991, el que dispone en su art. 20 que el sistema estará abierto a la adhesión mediante negociación, a los Estados miembros de Aladi, agregando: «La aprobación de la solicitud será objeto de decisión unánime de los Estados partes».

Venezuela era y es miembro de Aladi y también existieron negociaciones; pero la aprobación de su solicitud, no fue decidida unánimemente por los Estados partes, ya que a Paraguay le bloquearon indebidamente la concurrencia a la reunión. Además, suponiendo que hubiera sido bien suspendido, en una Organización como el Mercosur que no admite la expulsión de un Estado miembro, Paraguay aún suspendido continúa siendo Estado parte porque nunca se retiró voluntariamente del sistema [32]. En consecuencia, su voto favorable era imprescindible y al no concretarse, todo el procedimiento y sus consecuencias posteriores, resultan absolutamente nulos por razones de fondo y no producen efectos jurídicos.

En julio 2012, al no existir decisión unánime de todos los (4) Estados partes, Venezuela jurídicamente no ingresa como miembro del Mercosur. Recién lo hará el 14 de julio de 2014, momento en que Paraguay retorna a actuar en el Mercosur y deposita su ratificación al acuerdo para el ingreso de Venezuela. En el ínterin de casi un año y medio, como Venezuela participó activamente en el sistema, debe entenderse que el Mercosur actuó totalmente fuera de cualquier marco jurídico positivo en vigor; situación que continúa al no haberse adoptado posteriormente, en forma clara y expresa, medidas para regularizar la situación. Esta realidad nos exonera de hacer cualquier comentario sobre la endeblez de un sistema que prefiere la coyuntural conveniencia política, permite ignorar el derecho, toma esta actitud como cosa natural y, cuando supera los impedimentos políticos, nada hace para regularizar jurídicamente la situación y sigue actuando como si nada raro hubiera pasado. En el largo plazo, es muy difícil que un proyecto de integración con estas actitudes, funcione interiormente en forma satisfactoria y es prácticamente imposible que fuera de él se le tome en serio [33].

c. El abuso del Protocolo de Ushuaia

En mayo 2012, en Paraguay, un grupo de campesinos ocupan la hacienda Marombí, ubicada en un departamento dónde también opera un grupo revolucionario armado; son desalojados por la fuerza pública al costo de 16 muertos y 80 heridos.

Las autoridades adoptan medidas, pero el caso Marombí desata una crisis política en medio de la cual se destituyen ministros y otras autoridades consideradas responsables. Estas decisiones modifican los precarios equilibrios entre los partidos políticos; el Presidente Lugo, un populista afín a la ideología del Socialismo del Siglo XXI creada por el venezolano Hugo Chávez pierde el apoyo de los partidos históricos y conservadores. Al tratar el caso el Presidente Lugo no fue claro y políticamente actuó en forma inadecuada e imprudente, sin adoptar medidas de fondo, responsabilizando y destituyendo a autoridades de algunos partidos diferentes, pero que le apoyaban en su gestión. Roto el equilibrio, se responsabilizó a Lugo ante la Cámara de Representantes por el mal manejo del asunto y esta propuso abrir juicio político: de 80 diputados 76 estuvieron favor (la mayoría necesaria eran 50), 1 se abstuvo y 3 estaban ausentes. Se le acusó ante el Senado que, tras rápida pero legítima discusión, dispuso la destitución por 39 votos a favor (se necesitaban 30), 4 en contra y 2 abstenciones, para luego designar como sustituto al Vicepresidente en ejercicio; todo conforme a los arts. 225 y 234 de la Constitución.

Se trató de una típica crisis política, a consecuencia de la cual se produjeron modificaciones institucionales cumpliéndose las previsiones de la Constitución de 1992 [34]. Es posible que se haya aprovechado con fines políticos las facilidades que esta otorga (ver llamada 36 y H. ARBUET-VIGNALI, 2012/1, Numerales 3 y 5 a); pero siempre se actuó dentro del marco constitucional y jamás se violo el mismo, por lo cual no hubo ningún tipo de «…ruptura del orden democrático…», como exige el art. 2 del Protocolo de Ushuaia (ver H. ARBUET-VIGNALI, 2012, Numerales 2 a 4).

Pese a ello hubo importantes repercusiones internacionales, especialmente en América. El Presidente Lugo se alinea la doctrina del Socialismo del Siglo XXI y los Estados cuyos gobiernos por aquella época, adherían o simpatizaban con dicha postura, políticamente le apoyaron desconociendo las razones jurídicas [35]. La comunidad internacional en su inmensa mayoría tomó los hechos como legítimos dentro del ámbito de los asuntos internos de un país y procedió en consecuencias. En el Mercosur el caso paraguayo comenzó a gestarse el 22/06 durante la cumbre Río + 20, cuando el canciller aún del gobierno de Lugo, comunicó lo que estaba ocurriendo en Asunción, informe que precipitó una reunión de Unasur y condujo a que los Presidentes de Uruguay, Argentina y Brasil, socios de Paraguay en Mercosur, afirmaran la existencia de un golpe de estado contra Lugo [36]. Preparando la XLIII Reunión del Consejo del Mercado Común del Sur y la Cumbre de Presidentes del Mercosur, el 25/06 la cancillería argentina, ejerciendo la Secretaría Pro Témpore del Mercosur, anuncia la suspensión en forma inmediata de Paraguay del derecho de participar en la misma y en sus reuniones preparatorias [37] y que en la cumbre se analizaría la adopción de sanciones.

La suspensión tomó de sorpresa a las autoridades paraguayas que ya habían decidido acudir a las reuniones y a quienes la cancillería argentina (anfitriona) les niega la acreditación; finalmente deciden no concurrir para evitar posibles desaires. También el 25/06 se emite una Declaración de todos los Estados Partes y Asociados del Mercosur, menos Paraguay, sobre «ruptura del orden democrático en Paraguay». El 26/06 los países miembros estiman que no se adoptarán medidas con sanciones económicas o diplomáticas, sino sólo políticas, suspendiendo a Paraguay hasta que se realicen las elecciones del 23/04/13. También se comenta que esta ausencia de Paraguay puede ser aprovechado para hacer ingresar a Venezuela en el Mercosur, aunque muchos especulan que ello no ocurrirá porque sería desconocer a un país parte, Paraguay, lo cual desprestigiaría y debilitaría a la Organización. El canciller de Paraguay afirma que sus socios del Mercosur, están violando el art. 4 del Protocolo de Ushuaia al no hacer las consultas necesarias antes de tomar cualquier medida. El 28/06 el canciller de Brasil Antonio Patriota declara que la incorporación de Venezuela como miembro pleno estará en la agenda de la Cumbre: «Venezuela es un tema que estamos analizando, hay mucho interés en permitir la plena participación de Venezuela».

La LXIII Cumbre decide confirmar la suspensión del derecho de Paraguay a participar en los diferentes órganos, la que se extenderá hasta la asunción de un nuevo Presidente elegido democráticamente; pero a esta sanción política, de enorme importancia funcional, no se le sumarán otras económicas, ni diplomáticas. Por otra segunda decisión que tiene un vínculo político, jurídico e institucional con la primera [38] se resuelve aprobar el ingreso de Venezuela como miembro pleno del Mercosur a partir de la próxima cumbre que se celebrará en Brasil en julio de 2012 [39]. La primera decisión está viciada de nulidad absoluta por razones de fondo y de forma. Las razones de fondo se configuran por el fundamento jurídico y los de hecho que se adoptan para justificarla, los que no responden a lo ocurrido en la realidad, ni a las exigencias de las disposiciones del Protocolo de Ushuaia; en el proceso paraguayo no hay ningún apartamiento del orden constitucional en vigor; y para aplicar el Protocolo debe haber una ruptura del orden democrático, lo que no se dio, aunque puedan haber otras cosas criticables.

Las expresiones «instituciones democráticas» y «orden democrático» admiten diversas interpretaciones. Cuando se insertan en un tratado deben interpretarse siguiendo la Convención de Viena de 1969 sobre Derecho de los Tratados, arts. 31 y ss., que dan primacía al sentido ordinario del texto: las disposiciones del tratado deben interpretarse «…de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de estos y teniendo en cuenta su objeto y fin» (ver E. JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, 2005, Sección IV). Siguiendo tales pautas, dichas expresiones se están refiriendo al orden establecido en la Constitución de cada Estado y «ruptura del orden democrático» significa el desconocimiento y violación de la institucionalidad constitucional y de los preceptos constitucionales establecidos para ampararla. Si se pensara que esto no es suficiente, se puede profundizar la argumentación. Los seis Estados que firman el acuerdo tienen en común ser Estados del pacto constitucional [40] y democrático por lo cual al coincidir en adoptar la expresión orden democrático, se están refiriendo a sus respectivos ordenes constitucionales que son democráticos y están establecidos en sus respectivas Constituciones.

Entendemos que no debió adoptarse la decisión de la cumbre de Jefes de Estado del Mercosur el 29/06, porque los hechos estaban claros y existía un pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia del Paraguay del 27/06 [41]; y al adoptarse, debe considerarse contraria al texto del Protocolo de Ushuaia y por lo tanto nula por razones de fondo [42].

Hay otra nulidad por razones formales que refuerza la opinión de que el acto de suspensión de los derechos de Paraguay es arbitrario y debe considerarse inexistente. En los sistemas jurídicos internacionales, para que la decisión de un órgano sea válida deben haberse cumplido correctamente todas las etapas del procedimiento establecido para ello. Esto no ocurrió en el caso respecto a las exigencias del art. 4 del Protocolo de Ushuaia que dispone consultas previas, entre si y con el Estado afectado. Esta última exigencia recoge un mandato propio y de principio del debido proceso legal, el derecho del acusado a ser oído en juicio. Esto no se cumplió, ya que no hay noticias sobre la existencia de tales reuniones y por lo tanto no se dio al acusado oportunidad de defenderse (ver H. ARBUET-VIGNALI, 2012/1, Numeral 8 b).

La decisión de suspender a Paraguay adolece de nulidad absoluta por razones de fondo y de forma, ella no es válida y deberán evaluarse el valor de las decisiones que pudieron adoptarse durante su ausencia en el marco de un sistema que exige que «Las decisiones de los órganos del Mercosur serán tomadas por consenso y con la presencia de todos los Estados partes» (art. 37 del POP). Otra grave debilidad jurídica del sistema, especialmente por no haber sido asumida, ni tratado de corregirla.

d. Los casos en que el Protocolo de Ushuaia no se usó

Así como se usó mal (ver supra literal c), también con error no se recurrió a él: en una oportunidad por prudencia política cundo tomarlo en cuenta hubiera sido jurídicamente positivo; y en otra por complicidad política con un gobierno afín, cuando jurídicamente hubiera correspondido considerar su posible suspensión.

En Brasil, en octubre 2015 se inicia un procedimiento contra la Presidenta Dilma Rousseff por maniobras presupuestales que influyeron favorablemente para su reelección [43] (ver H. ARBUET-VIGNALI, 2016); la acusación sostenía que configuraban un crimen de responsabilidad que era penado con la destitución, y la defensa que Rousseff había actuado dentro de la legalidad aunque existieran faltas administrativas comunes. Se inicia un largo proceso. En diciembre 2015 el Congreso abre un juicio político por violación de la ley de responsabilidad fiscal de 2014, el que se aprueba en abril 2016 (38 votos a favor y 27 en contra). El caso pasa a la Cámara de Diputados en abril 2016, la que aprueba la apertura del juicio político por 367 votos a favor (se precisaban 342), 137 en contra, 7 abstenciones y 2 ausencias. El caso retorna al Senado que aprueba el informe acusatorio y lo pasa al plenario de 81 miembros para decidir si lo archiva o continúa el juicio político. El 11 de mayo el Senado por 55 votos a favor, 22 en contra, 1 abstención y 3 ausencias, habilita el juicio político, suspende a D. Rousseff y asume interinamente el Vicepresidente Michel Temer. El 1° de septiembre 2016, el Senado por 61 votos a favor y 20 en contra reafirma la acusación originaria, destituye a Rousseff y asume Temer por el resto del mandato.

Dentro del país, los partidos asumieron diferentes posiciones, desde sostener la legitimidad de los procedimientos, opinión que prevaleció, hasta la existencia de un golpe de estado calificado por muchos de «parlamentario». En el exterior: el arco bolivariano (Venezuela, Bolivia, Nicaragua, Ecuador), Cuba y Unasur apoyaron a Rousseff sosteniendo la teoría del golpe de estado parlamentario; OEA y Naciones Unidas no se pronunciaron; el resto del mundo poco dijo. En el Mercosur, al suceder los hechos Uruguay ejercía la Presidencia pro Tempore y en marzo 2016 sondeó la posibilidad de reunirse en el marco del Protocolo de Ushuaia; Argentina y Paraguay entendieron que se trataba de un asunto interno y no se debía intervenir; en definitiva nada se hizo. En un trabajo anterior (H. ARBUET-VIGNALI, 2016, Sección III, Numeral 3, b, # 3), decíamos que las gestiones de Uruguay, aunque no existía un golpe de estado, estaban dentro de la legitimidad la posibilidad de reunirse en el marco del Protocolo de Ushuaia; Argentina y Paraguay, eran adecuadas y oportunas; lamentablemente ellas no encontraron el respaldo que permitiera las reuniones para poner en claro la verdad dentro de una situación confusa: ya sea respaldando la constitucionalidad del proceso de destitución, como creemos corresponde o sancionando a Brasil por apartarse del orden democrático. Se perdió otra oportunidad.

El otro caso es el de Venezuela dónde a la fecha (16 de julio) continúan los enfrentamientos sin que el Mercosur se pronuncie o reúna para decidir si hay o no quiebre del orden constitucional. En marzo 2013, el presidente Hugo Chávez, fundador del Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV) y creador de la doctrina del socialismo del Siglo XXI, fallece en el ejercicio del poder y le sucede por el resto del mandato el Vicepresidente Nicolás Maduro que pertenece al mismo partido. Posteriormente Maduro será electo Presidente en abril 2013; su postulación fue objetada de inconstitucional al estar ejerciendo la Presidencia y no dejarla; se le acusó de usar las ventajas del ejercicio del poder en beneficio de su campaña; y se protestó el resultado de las elecciones pidiéndose la revisión del escrutinio, pero el Consejo Nacional Electoral, integrado por militantes chavistas la impidió. A partir de entonces el Ejecutivo persiguió a los opositores (encarcelamientos, retiro de pasaportes, proscripciones políticas, etc.). En diciembre 2015 se realizan elecciones parlamentarias en que triunfa la opositora Mesa de la Unidad Democrática (MUD), pero antes de que asuman los nuevos legisladores, la vieja Asamblea Nacional de mayoría chavista llena las vacantes que existían en el Tribunal Supremo de Justicia designado jueces de militancia chavista, nombramientos que fueron objetados por inconstitucionales e ilegales. Así integrado, el Tribunal Supremo, en agosto 2016 declara a la Asamblea Nacional (Parlamento) en desacato, lo que le permite anular todas sus leyes y al Presidente gobernar libre de contralores parlamentarios mediante declaraciones de «estados de excepción y emergencia». Así se gobierna desde entonces con violación de la Constitución y sin cumplir las obligatorias aprobaciones parlamentarias; estos orocederes son declarados constitucionales por el Tribunal Supremo. En marzo 2017 la Sala Constitucional del Tribunal Supremo, por sentencia n.° 116, le quita al Parlamento la potestad de legislar y se la auto atribuye, cometiendo una violación flagrante de la Constitución, dando un golpe de estado técnico, en una decisión tan grave, insólita y criticada internacionalmente, que el propio Maduro pidió su revocación, la que hizo el Tribunal Supremo por sentencia n.° 118. Por su parte, el Tribunal Electoral, integrado por chavistas, ha puesto trabas ilegales e inconstitucionales al recurso revocatorio contra la presidencia de Maduro, previsto constitucionalmente y auspiciado por la oposición, hasta que los tiempos le hicieron inoperante; también ha postergado el plazo constitucional para realizar las elecciones estaduales en más de un año. Finalmente el Presidente Maduro, en mayo 2017, con dudosa base constitucional llama a una Asamblea Constituyente, amañando la forma de elegir a los constituyentes para asegurar la mayoría al PSUV; con esto procura hacer una nueva Constitución que estructure un Estado a la medida de sus intereses. Esto ha despertado la oposición incluso de muchos chavistas de la primera hora.

En Venezuela son muchas y evidentes las violaciones de la Constitución que la apartan del orden democrático; el clima está enrarecido con una oposición que hace manifestaciones de protestas desde abril 2017, en general pacíficas, a las que Maduro reprime con la guardia Republicana y los civiles armados por el partido y que han pagado en tres meses con más de noventa vidas (ver H. ARBUET-VIGNALI, 2017/1, Numeral 2). El 5 de julio un grupo de civiles armados por el partido del Presidente, con la complicidad de la Guardia Nacional que debe proteger a la Asamblea Nacional, invadió los recintos de esta atacando y baleando a legisladores y funcionarios.

Durante todo ese periplo, el presidente Maduro ha dado un auto golpe de estado y objetivamente es posible poder considerar roto al «orden democrático» en Venezuela. No obstante el Mercosur poco se ha hecho: Paraguay propuso que, en razón de su situación interna se aplicara a Venezuela el protocolo de Ushuaia y atento a su clausula democrática se le suspendiera; poco después Brasil se mostró concordante con esta posición, la cancillería argentina dudó en acompañarla y Uruguay respaldó al gobierno de Maduro y manifestó su radical oposición. Continuaron posicionamientos encontrados entre los cuatro miembros fundadores del Mercosur, que desean tomar alguna medida, pero no acuerdan sobre la falta de democracia en Venezuela. Ante el ataque al Parlamento emiten una declaración dónde «…expresan su más categórico rechazo a los hechos de violencia…en la Asamblea Nacional…de Venezuela…» y exhortan a ponerles fin; a esto responde Diosdado Cabello, jefe de los diputados, Primer Vicepresidente del PSUV y eminencia gris del gobierno, acusándolos de hipócritas. Deberían haber abierto los procedimientos de Ushuaia, pero no pasó; no obstante algo se hizo, pero la salida será nuevamente política, tomando a lo jurídico sólo como pretexto (ver infra literal e).

e. El poco vigor del sistema institucional

La estructura orgánica del Mercosur es débil, al menos si se pretende concretar un mercado común operante y exitoso. Es así por cuestiones de fondo, no querer basar el sistema en el Principio de la Supranacionalidad y por motivos de coyuntura socio política: el afán de aparentar que se trata de una organización supranacional. Ya referimos a esto (supra Numeral 4 b ## 3 a 5 y c) y sólo insistiremos en dos puntos.

La presidencia Pro Tempore. Esta institución tiene la representación política, administrativa y legal del Mercosur y se ejerce por los Presidentes de cada uno de sus Estados partes, en forma rotativa semestral por orden alfabético en español. Desde diciembre 2015 el cargo lo ejercía Uruguay y en julio 2016 debía entregarlo a Venezuela. Los otros miembros del sistema, no querían que ella la ejerciera, por lo que ocurría y la inestabilidad institucional. Se produce un impase al final del cual Uruguay no entrega la Presidencia a Venezuela, pero tampoco la pasa a Argentina, a la que correspondía por continuar después en el orden alfabético y simplemente la abandona declarando que, ha cumplido el tiempo de su mandato: el Mercosur queda decapitado. El gobierno de Maduro, consecuente con su estilo de aprovechar las oportunidades aún desconociendo las reglas, a fines de julio 2016, por su sola decisión, se la atribuye y comienza a tomar medidas hasta septiembre. En septiembre los cuatro miembros fundadores asumen en conjunto una especie de conducción colectiva y Venezuela insiste en retenerla: durante un tiempo Mercosur tendrá una doble presidencia pro tempore de actuación paralela. Finalmente la situación parece normalizarse cuando, en diciembre 2016, fecha en que originalmente le correspondía, Argentina asume la Presidencia. El 19 de abril 2017 el gobierno de Maduro se presenta ante los órganos del Mercosur pidiendo que se ponga en marcha el mecanismo de solución de controversias y demandando a Argentina ante el TPR para dirimir a cuál le corresponde ejercer la Presidencia Pro Tempore del Mercosur. Más allá de este nuevo planteo, de naturaleza fantasiosa enfrentada a la realidad política y jurídica, el Mercosur, sin aplicar la cláusula democrática, ha suspendido a Venezuela del ejercicio de sus derechos en el mismo por no internalizar la normativa mercosureña [44]. Se concreta así la existencia de un serio problema que afecta la credibilidad del sistema, le perjudica para un eficaz funcionamiento y debería preocupar a los socios, si es que desean disponer de un instrumento operativo para negociar con terceros países como China o bloques de ellos como la Unión Europea.

El laudo del TPR sobre Paraguay y Venezuela. Ya señalamos las debilidades del sistema de solución de controversias (ver supra Numeral 4, c, iii) y cómo en su marco no se adoptaron las decisiones que pudieran mejorar el Mercosur (ver supra ibídem y llamada 31). Desde esta perspectiva resulta significativo el laudo 01/2012 del T.P.R. recaído en una demanda de Paraguay contra Argentina, Brasil y Uruguay reclamando por su suspensión y el ingreso de Venezuela (ver H. ARBUET-VIGNALI, 2012/1, 2012/2 y supra Numeral 5 b y c).

Paraguay solicita que se abra el procedimiento excepcional de urgencia con el fin de ser reinstalado inmediatamente en sus derechos en el Mercosur y que deje sin efecto la declaración de incorporación de Venezuela; la respuesta de los demandados es pedir la incompetencia del Tribunal y en caso contrario el rechazo de la demanda. El laudo emitido el 21 de julio de 2012 resuelve: en los dos primeros numerales sobre su competencia; en el tercero, con una disidencia, decide «…que, en las condiciones de la actual demanda, resulta inadmisible la intervención directa del TPR sin el consentimiento expreso de los demás Estados partes», y rechaza en esta instancia la medida provisional solicitada; en el cuarto lauda, sin ingresar el fondo de la demanda no pronunciándose sobre ella, pero cerrar el acceso a otras vías de solución de controversias; los dos últimos son formales, de procedimiento. En definitiva el Tribunal, quizá por su integración con árbitros nacionales, elude su responsabilidad de dirimir jurídicamente las controversias.

En un trabajo anterior (H. ARBUET-VIGNALI y D. VIGNALI GIOVANETTI, 2012/2), concluíamos diciendo: «… es evidente que en la situación planteada existe un enorme conflicto de interpretación que no sólo afecta a los Estados Partes, sino también a la congruencia y, hasta a la propia existencia, del sistema en que estos se insertan. También es evidente que la función fundamental de todo tribunal, aún cuidando de los aspectos formales, es resolver los conflictos, llevar paz a las partes y salvaguardar el armónico desarrollo del sistema dentro del cual posee jurisdiccio e imperium. Esto no significa que aboguemos por la interpretación libre del derecho, teoría que nos parece lleva a la arbitrariedad y es peligrosa. Las reglas de la hermenéutica jurídica y las de la sana razón son rigurosas y deben respetarse siempre; el juez o árbitro debe tener siempre en cuenta que él no crea el derecho, sino que lo aplica. Pero la hermenéutica jurídica y la sana razón admiten que en ciertas circunstancias el juez o árbitro, actuando frente a un caso concreto, con sus particularidades propias haga aportes significativos. En los casos de competencia dudosa el juez o árbitro, cuando exista la más pequeña posibilidad procesal de asumirla, así debe hacerlo y adentrarse a resolver el fondo del asunto; sobre todo en los casos en que los problemas sean difíciles de resolver y su existencia divida a las personas o entes sometidos a la jurisdicción del tribunal. Este es su trabajo y la única razón para que existan. En conclusión, si ante hechos de esta naturaleza y gravedad, el máximo tribunal del sistema no se preocupa de esclarecerlos y de reorientar sobre bases claras las futuras actividades de la institución integradora, si sólo se limita a decir ‘no soy competente’, se abre entonces un vacío imposible de llenar, poniendo en evidencia que el Mercosur «…carece de un sistema jurídico para resolver una cuestión tan grave…». Nos encontramos, ante un Mercosur sin seguridad jurídica, sin estabilidad jurídico-institucional, sin credibilidad internacional.

6. ¿Se puede esperar credibilidad y la comprensión de los terceros?

La Unión Europea no hubiera existido si en un momento determinado no hubieran coincidido unos pueblos de Europa madurados en el profundo dolor, con sus respectivos líderes políticos nacionales que eran grandes estadistas y sabios conductores de pueblos [45]; tampoco estaría como está sumida en discusiones y confusiones si esos pueblos no estuvieran obscurecidos por políticas populistas y sus conductores tuvieran fuerzas para mirar más allá de su futuro cercano. En el momento actual con Mercosur ocurre algo parecido. En la región buena parte de sus líderes políticos estás inmersos en la corrupción, la mayoría están más preocupados por conservar el poder que por otra cosa y los que tienen visión inteligente o están opacados por aquellos o procuran espacios más propicios para desarrollar sus cualidades; los pueblos, han perdido cultura política por el mal uso de una tecnología en sí misma positiva, o encandilados por populismos de izquierda o derecha [46] que pierden de vista las esencias. Será muy difícil para el Mercosur rectificar sus rumbos y tomar la senda positiva, pero esperamos que lo haga, lucharemos para ello, los pueblos despertarán y seremos una región integrada.

Notas:

[1] Por ej. al tratar el Principio de No Intervención (E. JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, 1958 y 1963, Capítulo III, Numeral 1), hace ya casi 70 años, al analizar el Principio de la Igualdad Soberana de los Estados, afirma que la expresión soberanía no se toma en la Carta con el significado político, sino que en esta se entiende que los Estados soberanos deben actuar «bajo el orden internacional, cumplir fielmente con sus deberes y obligaciones internacionales» (párrafo 12), agregando que «Se consagra así el Principio de Soberanía bajo Derecho Internacional» (# 13).

[2] Hasta este momento, guerra en el sentido material y propio del término, el que le da el Diccionario de la Lengua Española en sus acepciones primera y segunda.

[3] En el sentido que expresa J. Locke, 1690, al decir que se puede estar en estado plenamente civilizado, con reglas bien establecidas y autoridades ordenadoras, pero no de paz, sino de guerra. Esto ocurre cuando entre esas autoridades no se cuente con una jurisdiccional, genuinamente imparcial y con competencia, capacidad y poder para solucionar todos los conflictos particulares e imponer su solución en todo el espacio. Este estado se da con el sistema de la Carta, cuyo órgano jurisdiccional no dispone de jurisdicción obligatoria y tampoco puede ejecutar coercitivamente sus fallos en el ámbito de la jurisdicción interna de los Estados (ver H. ARBUET-VIGNALI, 2007 y t/e, Capítulo XI).

[4] De las 195 Entidades que reúnen los requisitos para ser consideradas Estados y son ampliamente reconocidas (ver H. ARBUET-VIGNALI, 2005), 193 son Estados miembros plenos de Naciones Unidas y 2, El Vaticano y Palestina son miembros observadores. Las otras entidades con reconocimiento extendido son Kosovo que no pide ingresar por el anunciado veto de Rusia y la República Árabe Saharaui con menor reconocimiento. Hay otras pocas entidades que pretenden ser Estados, pero sin significación real ni reconocimiento extendido (solo entre 2 y 6 aceptaciones).

[5] Bilateral porque crea a la vez un derecho para un sujeto, el que puede exigirlo de otro para el que crea el deber de cumplirlo; heterónoma porque puede ser impuesta directamente sin el consentimiento del sujeto, el que queda sometido a un poder externo; y coercible porque si el obligado no asume la responsabilidad de acatar y cumplir el mandato existe la posibilidad real de obligarlo por la fuerza o imponerle una sanción.

[6] En los sistemas de subordinación aparece una clara diferencia entre las autoridades que mandan, crean, vigilan el cumplimiento y castigan las infracciones de sus reglas y los sujetos, aquellos destinados a cumplirlas; claro ejemplo son los sistemas jurídicos internos. En los sistemas de coordinación estos dos papeles se confunden, como ocurre tanto en los sistemas del pre Derecho Internacional Público, como con el propiamente tal y posterior a la Carta. A partir de mediados del siglo XX aparecen otros sistemas mixtos, como el Derecho Comunitario (ver H. ARBUET-VIGNALI t/e, Capítulo II, Numeral 1).

[7] En el caso de relaciones pacíficas, la idea política de soberanía se entiende como la capacidad de saber obtener y disponer del poder requerido para ser independiente y no depender de los demás, también se ocupa de establecer qué debe hacerse para mantenerlo y acrecentarlo. En los casos de vocación imperial de un Estado se entiende, además, como la capacidad de determinar cómo debe actuarse para disponer de un poder en la medida suficiente para imponerse, someter y dominar a los demás. En cambio, desde el punto de vista jurídico, el atributo de la soberanía justifica por legitimación una determinada forma de ejercer un poder ordenador supremo pero condicionado en su ejercicio: en las relaciones internacionales a que se constituya por la reunión de los poderes soberanos de todos los Estados involucrados actuando en su conjunto, con lo que se impide el voluntarismo individualista y se garantiza la no afectación del atributo paradigmático de la soberanía (independencia) de los Estados; y en el ámbito interno a que el poder ordenador se ejerza para el fin que los seres humanos se propusieron al renunciar a parte de su libertad para entrar en el estado civilizado: obtener certeza y seguridad y poder logar la máxima felicidad individual congruente con la máxima felicidad grupal del conjunto y que se atienda a sus necesidades y deseos, si esto no ocurre, el gobernante viola el pacto y habilita el derecho de resistencia a la opresión de los gobernados.

[8] Ver H. ARBUET-VIGNALI, 2008, 2012, 2015, t/e Capítulo XI y t/p; y E. JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, 2012 (actualizado).

[9] Por la idea de soberanía, ver supra llamada 9. La supranacionalidad jurídica es una idea fuerza legitimadora que, en un ámbito de competencias previamente determinado, permite a una Organización Internacional (supranacional), adoptar decisiones que vinculan jurídicamente y en forma inmediata a todos sus Estados partes, alcanzando a los funcionarios y personas radicados en ellos, sin que esto menoscabe el atributo de su soberanía, lo que les permite resguardar sus identidades profundas y diferenciales y reserva su derecho de secesión (ver H. ARBUET-VIGNALI, 1998).

[10] La idea fue instalada por el Presidente de Uruguay José Mujica (2011-15) y por su inconsistencia y absurdo, no constituye una «doctrina», pero así la mencionaremos a los solos efectos de su identificación.

[11] Concepción y fundamento totalmente opuesto al que sustenta la eficacia de Naciones Unidas a nivel mundial, ver supra llamada 3.

[12] No es imposible conceptualmente lograr una integración profunda en el marco del Derecho Internacional Público. Pero eso requeriría de tanta buena voluntad de los Estados y de tanta rectitud de conducta y sabiduría de sus conductores, que resulta ingenuo pensar que pueda ocurrir (ver H. ARBUET-VIGNALI, 2004).

[13] A efectos ilustrativos sirve indicar lo que sucedió en el Uruguay al aprobar el Parlamento el proyecto de tratado, sentimientos que se reproducen en los demás países: el mensaje del Poder Ejecutivo se votó por unanimidad, pero este afirmaba repetida y claramente que el proyecto no comprendía ninguna disposición que receptara el Principio de la Supranacionalidad, ni se seguían las vías del Derecho Comunitario.

[14] También llamada del Paraguay o do Paraguai, Grande o contra la Triple Alianza.

[15] La trocha (anchura de las vías) de sus ferrocarriles eran diferentes para prevenir alguna invasión.

[16] Este proceso preocupó en Uruguay ya que le haría perder las ventajas comparativas que le otorgaban sus tratados bilaterales con Argentina (CAUCE) y Brasil (PEC). Comienza a negociar para no quedar fuera del nuevo entendimiento y en la reunión de ministros de Brasilia, en agosto de 1990, se le abren las puertas al nuevo proyecto al ser invitado al junto con Chile y Paraguay (ver H. ARBUET-VIGNALI y D. VIGNALI GIOVANETTI, 2015, Sección I, Numeral 2).

[17] Para concretar un sistema comunitario, que respete la normativa interna de las Estados miembros y permita actuar al Principio de Supranacionalidad sin ofender al de Soberanía jurídica, existen dificultades de fondo atendiendo a las asimetrías constitucionales. Esto deberá superarse antes de pensar seriamente en pasar con enmarque y seriedad jurídica a un sistema supranacional. Tres Estados disponen de normativa habilitante. Entre los fundadores el art. 75 inc. 24 de la Constitución argentina y el 124 de la de Paraguay admiten, la primera la «delegación de competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales», y la segunda «un orden jurídico supranacional», en ambos casos bajo condiciones de reciprocidad; y el art. 123 de la Constitución de Venezuela admite para fomento de la integración, la transferencia de competencias «a organizaciones supranacionales», sin someterla expresamente a reciprocidad. En cambio, la Constitución de Brasil en su art. 4 sólo establece que debe procurarse la integración, pero no autoriza a transferir poderes de gobierno, ni habla de transferir competencias y jurisdicción, o de aceptar un orden supranacional; como estas decisiones son fundamentales, no puede presumirse, ni inferirse tal autorización, por esto el ordenamiento jurídico brasileño no permite su ingreso en organizaciones supranacionales. Más clara aún es la imposibilidad jurídica de que Uruguay acceda a ellas: el art. 6 de su Constitución aunque propende a la integración tampoco autoriza las medidas necesarias para formar parte de una organización supranacional (transferencia de poderes de gobierno). Dada la condición de reciprocidad que establecen las Constituciones de Argentina y Paraguay, como Brasil y Uruguay no pueden ofrecerla, ninguno de los 5 socios actuales (2017) del Mercosur está autorizado por su Constitución a transformarlo en un sistema de integración supranacional. Para pretender que lo sea en Brasil y Uruguay hay que modificar las constituciones permitiendo la transferencia de poderes de gobierno; todo lo que se pretenda antes de eso en cuanto a la supranacionalidad del Mercosur son vanas palabras y voluntarismo delicuescente (Ver H. ARBUET-VIGNALI y D. VIGNALI GIOVANETTI, 2015, Sección I, Numeral 4, # 6). Bolivia, Estado Asociado en proceso de membrecía plena, en su Constitución de 2009, en forma tangencial e indirecta, admite su participación en integraciones comunitarias: en el art. 257 dispone que los tratados tienen rango interno igual a la ley, pero que requieren para su ratificación de un previo referendo popular aquellos que impliquen cesión de competencias a órganos institucionales o supranacionales en el marco de procesos de integración; y el art. 266 indirectamente aceptaría la supranacionalidad al regular la forma de designación de los representantes de Bolivia en órganos supranacionales.

[18] Sin, al menos, un órgano de este tipo es prácticamente imposible (ver supra llamada 14), que funcione, ni siquiera, una unión aduanera, al menos en la región del Mercosur, dadas las características apuntadas de los gobiernos de sus Estados partes (ver supra literal a. # 4). Él se requiere, al menos, para dividir y adjudicar legítimamente y sin recelos el producto de los aranceles resultantes de las importaciones, las que podrían ingresar, incluso por meras razones geográficas, por las aduanas de un solo país.

[19] La Constitución de Bolivia, Estado Asociado en trámite de membrecía plena, en su art. 266 parece impedir que sea miembro pleno del Mercosur al exigir que, para vincularse a un proceso de integración este debe aceptar «…el reconocimiento de las asimetrías…»; el proceso de su incorporación sin considerar esto, es otra incongruencia del sistema que atenta contra su funcionalidad y seriedad.

[20] En el art. 9 del Tratado de Asunción de 1991, sólo se establecen dos órganos y ambos con capacidad de decidir: el Consejo del Mercado Común y el Grupo Mercado Común. Del primero dependen los Grupos de Reunión de Ministros, los Grupos de Alto Nivel, el Alto Representante del Mercosur, la Comisión de Representantes Permanentes, el Observatorio de la Democracia, el Foro de Consulta y Concertación Política, la Reunión de Altas Autoridades en el Área de Derechos Humanos, 1 instituto y 1 comisión. Del segundo dependen: los Grupos de Análisis institucional, de presupuesto, de cooperación internacional, de incorporación de normativas y de relacionamiento externo; 17 grupos de trabajo, 15 reuniones especializadas y 12 grupos ad hoc. En julio de 1994 por Resolución 9/94, se crea el tercer órgano decisorio: la Comisión de Comercio del Mercosur. El protocolo de Ouro Preto de diciembre de 1994 recoge los tres órganos decisorios y crea otros consultivos y administrativos: el Foro Consultivo Económico Social; la Secretaría Administrativa del Mercosur, reestructurada en 2007 como Secretaria Administrativa; la Comisión Parlamentaria Conjunta, que en 2005 se sustituye por el Parlamento del Mercosur. Además del procedimiento de arbitraje ad hoc establecido en 1991 por el Protocolo de Brasilia, en 2002 el Protocolo de Olivos instituye el Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur. A estos órganos se suman: por Decisión 54/03, el Tribunal Administrativo Laboral del Mercosur y por Decisión 24/04, el Consejo Mercosur para la Protección del Estado de Derecho (ver H. ARBUET-VIGNALI y D. VIGNALI GIOVANETTI, 2015, Sección III).

[21] Paradojalmente, este será el instrumento que se utilice para, desconociendo sus mandatos jurídicos e interpretándolos a la luz de intereses políticos, tomar decisiones que terminan distorsionando al sistema (ver infra Numeral 5, literales b y c y H. ARBUET-VIGNALI, 2012/1, 2015/1 y 2017/1).

[22] Dentro de los sistemas ubicados en el marco del Derecho Internacional Público, pertenecen al primer tipo y su puesta en práctica no violenta el Principio de No Intervención, los contenidos: del Protocolo de Ushuaia 1998 para el Mercosur, los de la Carta de Lima 2011 para la OEA, y, aunque confuso, el de la Declaración de Caracas 2011 de Celac; en cambio se comprenden en el segundo grupo que contiene sanciones que pueden ser de corte intervencionista: en Mercosur el proyecto del Protocolo de Montevideo 2011 o Ushuaia II, y en Unasur el Protocolo de Georgetown 2010.

[23] Sus antecedentes son el Comunicado del Consejo de Las Leñas, Argentina, de junio 1992 y la Declaración Presidencial de Potrero de Funes, Argentina, de junio 1996. Posteriormente, con la intención de modificarlo, se ha firmado el Protocolo de Montevideo de diciembre 2011 o Ushuaia II que cambia tanto el texto cómo el espíritu del acuerdo, empeorándolos (ver H. ARBUET-VIGNALI, 2015/1, Numeral 4, a,*: y 8 c).

[24] Seis son los firmantes del proyecto originario: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, Estados miembros fundadores de Mercosur, Bolivia Estado Asociado en proceso de adhesión y Chile Estado Asociado. Cuatro adhieren posteriormente siendo Estados Asociados: Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, esta última adhirió en esta calidad pero a partir de 2012 fue admitida como Estado miembro pleno.

[25] Producida la ruptura del orden democrático en un Estado parte, los demás Estados partes consultarán entré sí y con el afectado (art. 4). Si el problema se supera y vuelve a establecerse el orden democrático, no ocurre nada más; si no es así, los Estados partes no afectados, teniendo en cuenta la gravedad de los hechos, adoptarán medidas (art. 5 inc. 1) de distinta intensidad: desde «la suspensión del derecho a participar en los distintos órganos de los respectivos procesos de integración, hasta la suspensión de los derechos y obligaciones emergente de esos procesos» (art. 5, inc. 2). La decisión se adoptará por consenso, sin la presencia del Estado afectado, a quién se le comunicará lo resuelto; entrará en vigor desde que le sea comunicada al Estado implicado (art. 6) y cesará cuando los Estados no afectados determinen «que se ha verificado el pleno restablecimiento del orden democrático» y se lo comuniquen al Estado afectado (art. 7). Después vienen cláusulas de estilo (arts. 8 a 10).

[26] Ya sea que la Nación lo determine expresamente por su voluntad, optando por un sistema democrático o por un sistema ideológico religioso o ideológico político con autoridades fuertemente centralizadas, de conducción o partido único, o ya sea que le sea impuesto a ella un gobierno despótico por la fuerza o la seducción, instaurando una dictadura frente a la cual el pueblo no dispone de fuerzas para derrocarla o no le interesa hacerlo (ver H. ARBUET-VIGNALI, 2015 t/p, Capítulo V).

[27] Según los términos literales de las disposiciones (art. 5 inc. 2), no puede procederse a su expulsión, ni a adoptar otro tipo de sanciones que pretendan obligar al Estado afectado a modificar el sistema político interno por el cual, libremente o internamente coaccionado, haya adoptado, lo que, aunque fuera justo sería ilegítimo al violar el Principio de No Intervención y atacar las bases de todo el sistema del Derecho Internacional Público: el Principio de la Igualdad Soberana de los Estados (Carta Naciones Unidas, art. 2, inc. 1). Consideramos que este resultado no es el deseable ni adecuado a las exigencias de la posmodernidad, pero es el único que puede ofrecer un sistema jurídico totalmente de coordinación como lo es el Derecho Internacional Público. Si se desean otros resultados más propicios a la democracia, al estado de derecho y al amparo de los derechos humanos, se deberá transitar hacia un sistema más comprometedor que admita, reciba y se base en el Principio de la Supranacionalidad, lo cual, personalmente preferimos.

[28] Lo que, en ocasiones, perjudica a los pueblos, al común de las gentes que los integran. Esto ocurre cuando quienes les oprimen son sus propios gobernantes, incluso en los casos en que estos hubieren sido originalmente posicionados legítimamente en su mando por el pueblo, rompiendo luego el pacto, convirtiéndose en déspotas y abriendo la vía al derecho de resistencia a la opresión.

[29] Este asunto se vincula con el conflicto por las fábricas de celulosa instaladas en territorio uruguayo, sobre el río Uruguay que hace frontera con Argentina. Argentina demanda por contaminación ambiental a Uruguay ante la Corte Internacional de Justicia que, en definitiva, rechazó la demanda (ver H. ARBUET-VIGNALI, 2010 y 2011). En apoyo de los reclamos argentinos un grupo de activistas, la Asamblea Ambientalista de Gualeguaychú, ciudad fronteriza de Argentina, decide bloquear las rutas de acceso a los puentes internacionales con Uruguay. Se inician los bloqueos el 4 de octubre 2003, los que continúan sistemáticamente, aunque en forma intermitente, sin que Argentina haga nada por impedirlo y en ocasiones alentándolos o apoyándolos y causando a Uruguay ingentes perjuicios económicos. En mayo 2006, estando bloqueadas las rutas, Uruguay recurre a la formación de un tribunal arbitral ad hoc del Mercosur, reclamando por los cortes de las rutas y la pasividad de las autoridades; al mismo tiempo los Asambleístas levantan temporalmente el corte de las rutas mientras dure el proceso. El tribunal se constituirá y laudará el 7 de septiembre 2006 dictaminando la ilegalidad de los bloqueos de las rutas; pero como en ese momento los mismos se habían levantado temporalmente, sólo instó a que no se repitieran, sin dar indicaciones al gobierno argentino de cómo debería actuar si se restablecieran. Con este dictamen se pretendía poner término a los bloqueos de la Asamblea Ambientalista de Gualeguaychú tolerados o auspiciados por Argentina. Pero, ya poco después del laudo, en octubre de 2006, los cortes de rutas se reinstalaron, siguiendo en forma ininterrumpida para el acceso al Puente Libertador Gral. José de San Martín, entre Fray Bentos y Puerto Unzúe, hasta unos 4 años después. El 20/06/10 la Asamblea Ambiental de Gualeguaychú levantó el bloqueo por 60 días, pero imponiendo condiciones. Desde entonces se repiten espaciados y ocasionales incidentes de bloqueos sobre las rutas y manifestaciones sobre los puentes y en el río. El absurdo laudo no produjo efectos y cuando, más adelante se reinstalaron los bloqueos, estos se mantuvieron sin que Argentina hiciera nada por evitarlos, ni ocurriera nada para levantar la declarada ilegalidad frente a las normas internacionales y nacionales. Incomprensiblemente Uruguay acató este malhadado y débil pronunciamiento del Tribunal arbitral ad-hoc.

[30] De alguna manera y con seguridad impulsados por la necesidad como ocurriera en los ámbitos internos, se transitará del permisivo sistema del Derecho Internacional Público, a algún tipo de sistema supranacional de alcance mundial para determinados ámbitos de competencia y de estos a un sistema de subordinación de alcance mundial. El tránsito será lento, por muchos decenios y plagado de avances parciales y retrocesos, pero sucederá porque la otra alternativa es catastrófica.

[31] Exactamente hace 5 años del día en que escribo esto.

[32] Cuando en 2012 Paraguay regresó y volvió a actuar normalmente en el Mercosur, lo hizo a partir del levantamiento de la sanción y su notificación; no se realizó ningún procedimiento de ingreso, como hubiere correspondido si, en algún momento, hubiere dejado de ser Estado parte; además nunca se pretendió que hubiere perdido su calidad de Estado fundador.

[33] Especialmente si se tiene en cuenta lo que expusiéramos supra en el Numeral 2.

[34] La que se aprobó inmediatamente después de la larga dictadura de Alfredo Stroessner (1968-89), durante la transición del Presidente Andrés Rodríguez y en un clima que procuraba evitar los desbordes del Ejecutivo y para, controlarlo se establecían amplias facultades de supervisión al Legislativo, facilitando el juicio político y la sanción al Presidente.

[35] Venezuela intervino abierta y groseramente en los asuntos internos paraguayos respaldando a Lugo; entre otros pocos más, afirmaron la existencia de un golpe de Estado Argentina, Bolivia, Cuba, Ecuador, Nicaragua y Uruguay, este en la voz de su Presidente; llamaron al Embajador, Brasil y otros. En los Organismos Internacionales: OEA entendió que se trataba de «…un juicio sumario aunque formalmente apegado a la ley…» (25 a favor y 4 en contra); Unasur, cuya Secretaría Pro Tempore la ejercía Lugo, envió una misión de observación y luego suspendió a Paraguay; del Mercosur nos ocupamos en el texto (ver H. ARBUET-VIGNALI, 2012/1, Numeral 5).

[36] Esta afirmación, hecha sin consultas previas con la parte involucrada, suponía la posibilidad de poner en marcha los procedimientos del Protocolo de Ushuaia de 1998.

[37] De las noticias de prensa no resulta la celebración de consultas previas con Paraguay, ni tampoco la identificación de la reunión en que se adoptó esa decisión; es de suponer que se realizara en Río de Janeiro, dónde se encontraban los presidentes y cancilleres de los tres socios, la Reunión de Río + 20.

[38] Debe recordarse que Paraguay, ahora suspendido de participar, era el único Estado que impedía desde hacía 6 años el ingreso de Venezuela como miembro pleno, al no aprobar su Parlamento tal decisión.

[39] Desde Venezuela el Presidente Chaves celebró la decisión; desde Paraguay el ex Presidente Lugo afirmó que la misma se ajustaba a las normas; pero desde Asunción el canciller paraguayo dijo que era ilegal e ilegítima. En Mendoza el canciller argentino manifestó que Argentina, Brasil y Uruguay habían aprobado el ingreso ya que la suspensión de Paraguay superaba el último obstáculo que quedaba para hacerlo

[40] Las Repúblicas y Monarquías constitucionales, fundan su orden jurídico y político interno en su Constitución, fuente primaria y raíz de todos los derechos y deberes de sus ciudadanos y del orden de sus instituciones. No fundan en otras razones ideológico religiosas (repúblicas y monarquías islámicas), o ideológico políticas (repúblicas populares), o tribales o étnicas (como aún en Somalia), o exotéricas (como las de la jamahiriya árabe libia del libro verde de Gadafi (ver H. ARBUET-VIGNALI, 2009, 2011, 2012 y t/p-).

[41] Sosteniendo la legitimidad del juicio político en base a las diferencias entre un juicio jurisdiccional y uno político.

[42] A esa fecha, los ministros del Mercosur ya debían haberse informado e informado a sus Presidentes que el juicio político y la asunción del nuevo Presidente eran absolutamente constitucionales. También debían saber que si bien el plazo de 24 horas dado a la defensa era exiguo y políticamente inconveniente, era legítimo, existía un pronunciamiento en ese sentido de la Corte Suprema del Paraguay y por tanto su decisión incurría en un acto flagrante de intervención colectiva.

[43] Las denominadas «pedaleadas fiscales para maquillar el presupuesto».

[44] Más adelante continuaron los posicionamientos encontrados entre los cuatro miembros fundadores, que desean tomar alguna medida, pero no acuerdan sobre la falta de democracia en Venezuela. con los votos de Argentina, Brasil y Paraguay y la abstención de Uruguay, se determina que Venezuela no ha cumplido con sus obligaciones de incorporar en el ámbito interno las normas del Mercosur, y la conminan, bajo advertencia de suspensión, a regularizar la situación e incorporar un determinado número de normas antes del 1° de diciembre. El 1° de diciembre, al no haber cumplido Venezuela con todas las incorporaciones indicadas, los cuatro socios fundadores disponen «el cese del ejercicio de los (sus) derechos inherentes a la condición de Estado parte». Venezuela plantea que recurrirá ante el Tribunal Permanente de Revisión (TPR) del Mercosur pidiendo la revisión de la medida y lo hace el 25 de abril de 2017; Maduro declara «a su país en rebeldía frente a la conspiración regional en su contra»; Paraguay y Brasil son sus más firmes objetores, Argentina se muestra vacilante y Uruguay le proporciona un apoyo solapado y con vergüenzas.

[45] Entre otros, los principales: Robert Schuman y Jean Monnet en Francia, Alcide de Gasperi, en Italia, Konrad Adenauer en Alemania, Paul-Henri Spaak en Bélgica.

[46] El socialismo del siglo XXI, el peronismo-kirchnerismo, el petismo, el progresismo, las repercusiones de las posiciones de Trump y otras menorers.

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